Administracja rządowa nie stworzyła spójnego systemu promocji gospodarczej. Działania promocyjne realizowano bez wypracowanej wcześniej koncepcji i rzetelnej analizy faktycznych potrzeb, w dodatku od lat są one rozproszone między wiele podmiotów i nie były należycie koordynowane. NIK zwraca uwagę, że publiczne środki wydatkowano na promocję gospodarki bez ustalenia strategicznych celów i zakładanych efektów finansowanych zadań. Zaniechano także monitoringu udzielanego wsparcia pod względem efektywności realizowanych przedsięwzięć, a co szczególnie istotne nie analizowano wpływu tego wsparcia na rozwój eksportu i polskich inwestycji zagranicznych.
W przyjętej na początku 2017 r. Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (SOR – zwyczajowo nazywanej planem Morawieckiego) w obszarze Ekspansja zagraniczna zdiagnozowano słabości procesu promocji i wspierania polskich eksporterów. Były one zbieżne z ustaleniami kontroli NIK z 2016 roku, w której zwracaliśmy uwagę m.in. na brak spójnego systemu promocji polskiej gospodarki, zaangażowanie w promocję gospodarki zbyt wielu podmiotów państwowych oraz brak koordynacji i powiązania działań pomiędzy tymi podmiotami (promocją gospodarczą zajmują się m.in.: minister właściwy do spraw gospodarki, Polska Agencja Inwestycji i Handlu SA wraz z siecią Zagranicznych Biur Handlowych oraz Minister Spraw Zagranicznych wraz z siecią ambasad i konsulatów RP).
W Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju określono główne cele ekspansji zagranicznej: zwiększenie umiędzynarodowienia polskiej gospodarki, polegające na zwiększeniu powiązań z rynkami międzynarodowymi w szczególności z krajami spoza Unii Europejskiej oraz zwiększenie eksportu towarów zaawansowanych technologicznie, tak aby mogły konkurować nie tylko ceną, ale właśnie poziomem zaawansowania technologicznego. Według Strategii efektem tych działań miało być utrzymanie relatywnie wysokiego tempa wzrostu eksportu, przy jednoczesnym wzroście poziomu jego innowacyjności, jak również pobudzenie polskich bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Minister właściwy ds. gospodarki nie stworzył spójnego systemu promocji polskiej gospodarki, który byłby koordynowany na poziomie centralnym, choć taki cel został wyznaczony w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Nadal nie zostały wyznaczone cele strategiczne dla promocji polskiej gospodarki, harmonogram działań i narzędzia ich realizacji, metody monitorowania oraz koordynacji podejmowanych działań oraz zasady oceny skuteczności wykonywanych zadań.
Proces wyboru wydarzeń promocyjnych, w których uczestniczyły Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Polska Agencja Inwestycji i Handlu SA oraz podległe im jednostki nie uwzględniał podstawowych elementów, takich jak cel i oczekiwane efekty uczestnictwa w danym przedsięwzięciu. System finansowania tych przedsięwzięć nie uwzględniał rzetelnego rozpoznania potrzeb oraz oceny skuteczności zrealizowanych zadań.
Realizowany na podstawie SOR projekt strategiczny System promocji gospodarki był niewłaściwie zarządzany. Dla tego projektu nie opracowano dokumentacji zarządczej, co w konsekwencji spowodowało, że był prowadzony bez zatwierdzonego planu, bez określenia potrzeb oraz celów i wskaźników realizacji, a także bez ustalonego harmonogramu i budżetu. Projekt zamknięto mimo nieosiągnięcia celów wymienionych w Strategii. W efekcie nadal nie zostały wyeliminowane główne słabości promocji gospodarki zdiagnozowane w SOR. Dotyczyły one rozproszenia i nakładania się zadań instytucji promujących gospodarkę, niedostatecznej oferty finansowych instrumentów wsparcia eksportu oraz prowadzenia wielu portali internetowych dublujących zadania informacyjne dotyczące internacjonalizacji i promocji eksportu.
Dopiero w kwietniu 2021 r. podjęto na nowo próbę uporządkowania istniejącego systemu promocji gospodarki w oparciu o dokument strategiczny (projekt pn. Polityka Eksportowa Polski). Prace te jednak jeszcze nie zostały zakończone.
W ramach wdrażania Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju rozpoczęto generalną przebudowę systemu promocji. Jednostką o kluczowym znaczeniu w tym zakresie została nowo utworzona Polska Agencja Inwestycji i Handlu SA (dawna Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych SA), której celem było skupienie zadań proeksportowych i proinwestycyjnych w jednej instytucji. PAIH miała funkcjonować w ramach Grupy Polskiego Funduszu Rozwoju (PFR). Zadania PFR, określone w Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju w obszarze Ekspansja zagraniczna, miały obejmować: zapewnienie finansowania obrotowego i inwestycyjnego dla internacjonalizacji, dotacje na opracowanie i wdrożenie strategii internacjonalizacji, program rządowy Finansowe Wspieranie Eksportu oraz ograniczanie ryzyka kontrahentów zagranicznych (ubezpieczenia w eksporcie, gwarancje eksportowe). Miały być one realizowane przy udziale pozostałych instytucji koordynowanych przez Polski Fundusz Rozwoju tj.: Agencji Rozwoju Przemysłu SA, Banku Gospodarstwa Krajowego, Korporacji Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych SA oraz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.
Działalność Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu SA miała być prowadzona wraz z siecią jej Zagranicznych Biur Handlowych (ZBH). Biura tworzono w miejsce likwidowanych Wydziałów Promocji Handlu i Inwestycji (WPHI), które podlegały ministrowi właściwemu do spraw gospodarki. Od strony formalnej likwidację Wydziałów i powołanie Biur przeprowadzono prawidłowo. NIK zwraca jednak uwagę, że w ministerstwie i PAIH, choć prowadzono te działania równolegle, zabrakło ich koordynacji. W konsekwencji nie zagwarantowano ciągłości wsparcia przedsiębiorców, gdyż nowe Biura nie przejmowały płynnie działalności od likwidowanych Wydziałów. Co istotne, w proces likwidacji WPHI nie zostało włączone Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
Izba podkreśla, że przeprowadzona w latach 2017-2018 reorganizacja instytucji odpowiadających za promocję gospodarki została dokonana bez merytorycznego uzasadnienia, opartego na diagnozie interesów polskiej gospodarki w danym państwie (lub regionie) czy potrzebach polskiej polityki zagranicznej. Co więcej, sieć Zagranicznych Biur Handlowych utworzono bez oceny funkcjonowania sieci Wydziałów Promocji Handlu i Inwestycji, zdiagnozowania jej wad i słabości. Nie przeprowadzono również analizy kosztów i korzyści utworzenia nowej sieci ani kryteriów wyboru lokalizacji Zagranicznych Biur Handlowych.
Polska Agencja Inwestycji i Handlu SA utworzyła łącznie 74 Zagraniczne Biura Handlowe wobec 69 przewidywanych. Do końca czerwca 2021 r. faktyczną działalność prowadziło 69 biur, a pełną zdolność operacyjną osiągnęły 53 placówki (72 proc. utworzonych). Zdolności operacyjnej nie osiągnęło 16 ZBH, których siedzibą miały być następujące miejscowości: Abidżan (Wybrzeże Kości Słoniowej), Addis Abeba (Etiopia), Algier (Algieria), Kair (Egipt), Kuwejt (Kuwejt), Bogota (Kolumbia), Lima (Peru), Santiago de Chile (Chile), Sao Paulo (Brazylia), Amsterdam (Holandia), Ateny (Grecja), Wilno (Litwa), Chengdu (Chiny), Mumbaj (Indie), Taszkient (Uzbekistan) i Manila (Filipiny). Przyczyną nieosiągnięcia zdolności operacyjnej przez wymienione biura były przeszkody formalno-prawne w rejestracji działalności biur, w tym równocześnie w sześciu nie doprowadzono do zapewnienia obsady biura, a dla czterech nie wynajęto powierzchni biurowej. Z ustaleń kontroli wynika, że nie podjęto żadnych działań w celu uruchomienia czterech ZBH (w Doha, San Jose, Belgradzie i Hongkongu). W połowie 2021 r. PAIH wyraziła zgodę na utworzenie biura w Shenzhen zamiast w Hongkongu (Chiny).
Pomiędzy decyzją o utworzeniu danego biura, a rozpoczęciem przez niego obsługi rynku i osiągnięciem zdolności operacyjnej mijało od kilku do kilkudziesięciu miesięcy. Przyczyną tego stanu były głównie przeszkody formalno-prawne w rejestracji działalności na terenie danego kraju, świadczące o nierzetelnym przygotowaniu procesu tworzenia sieci Zagranicznych Biur Handlowych, a także długotrwały proces rekrutacji pracowników do biur. W 2021 r. Polska Agencja Inwestycji i Handlu SA przeprowadziła kompleksową ocenę działalności Zagranicznych Biur Handlowych. Po optymalizacji, sieć ZHB obejmować będzie 55 biur w 50 krajach, które swoim obszarem działania obejmą 58 krajów (rynków). W Europie będą działać 23 biura (42 proc.).
W latach 2018-2021 (I półrocze) koszty działalności ZBH wyniosły łącznie nieco ponad 190 mln zł, z czego zdecydowaną większość pochłonęły koszty funkcjonowania tych jednostek: połowę poniesionych kosztów stanowiły wynagrodzenia (blisko 98 mln zł), a ponad jedną trzecią utrzymania biur (72,5 mln zł). Koszty realizacji zadań wyniosły w tym okresie jedynie 20 mln zł (11 proc.).
Minister właściwy ds. gospodarki udzielał Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu SA dotacji na realizację zadań z zakresu promocji gospodarki najwcześniej w czerwcu danego roku, a umowę dotacji celowej na realizację zadań w 2021 r. zawarto dopiero 17 grudnia 2021 r. W konsekwencji terminy zawarcia umów uniemożliwiały stabilne finansowanie i utrzymanie ciągłości procesu promocji polskiej gospodarki. Przyczyną było długotrwałe i czasochłonne uzgodnienia pomiędzy Ministrem a PAIH. W efekcie Agencja, chcąc kontynuować zadania promocyjne, finansowała je ze środków własnych, nie wiedząc jaka będzie wysokość dotacji.
Z ustaleń kontroli wynika, że kwoty udzielonych dotacji celowych (ok. 50 mln zł rocznie) nie pokrywały wydatków poniesionych przez PAIH na zadania z zakresu promocji, które przewidziane były w umowie dotacji. Różnicę tę Agencja pokrywała ze środków własnych, przy czym środki własne PAIH pochodzą w znacznej mierze z podwyższenia kapitału zakładowego (128,6 mln zł) dokonanego w 2017 r. przez ministra właściwego do spraw gospodarki. W końcu 2021 r. Minister kolejny raz podwyższył kapitał zakładowy PAIH o 300 mln zł.
Ustawa o PAIH zakłada możliwość realizowania odpłatnych usług na zlecenie zainteresowanych podmiotów. Jednak Polska Agencja Inwestycji i Handlu SA nie uzgodniła z ministrem właściwym ds. gospodarki zasad zawierania umów komercyjnych, katalogu usług wykonywanych w tym trybie oraz rozgraniczenia usług wykonywanych odpłatnie, a finansowanych z dotacji. Co więcej PAIH nie poinformowała ministra o fakcie zawarcia i wykonywania odpłatnych usług na rzecz podmiotów trzecich. NIK ustaliła, że w latach 2018-2020 agencja związana była co najmniej ośmioma umowami o świadczenie usług z zakresu promocji gospodarki, na podstawie których wykonywała usługi promocyjne (kształtowanie pozytywnego wizerunku sponsora podczas konferencji i forów, które PAIH organizowała lub w których uczestniczyła, zatrudnienie w jednym ZBH lokalnego pracownika w wymiarze pełnego etatu, który wykonywał zadania handlowo-marketingowe na rzecz sponsora oraz świadczyła usługi promocyjne na terytorium kraju działania ZBH). Zdaniem NIK, nieokreślenie precyzyjnej granicy pomiędzy tymi działaniami jest zagrożeniem dla transparentności wydatkowania środków publicznych oraz stwarza ryzyko podwójnego finansowania niektórych działań podejmowanych przez Polską Agencję Inwestycji i Handlu SA.
Reasumując, Najwyższa Izba Kontroli nadal uznaje za niezbędne zbudowanie systemu promocji gospodarczej opartego na odrębnym, spójnym dokumencie strategicznym, ustanawiającym definicję promocji gospodarki, ministra właściwego do spraw gospodarki w roli koordynatora sytemu oraz określającym uczestników systemu wraz z ich zadaniami, systemem finansowania i wzajemnymi relacjami.
Wnioski
W związku z ustaleniami niniejszej kontroli, Najwyższa Izba Kontroli wniosła do Ministra Rozwoju i Technologii o:
- opracowanie dokumentu strategicznego ustanawiającego spójny system promocji gospodarki Polski, z ministrem właściwym do spraw gospodarki jako koordynatorem tego systemu;
- ustalanie celów oraz określanie mierników ich osiągania pozwalających ocenić skuteczność oraz efektywność wpływu podejmowanych działań promocyjnych na polską gospodarkę;
- niezwłoczne dokonanie kompleksowej oceny efektywności stworzonego modelu instytucjonalnego promocji gospodarki opartego na Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu SA i sieci jej zagranicznych biur handlowych, która zastąpiła zlikwidowane Wydziały Promocji Handlu i Inwestycji przy ambasadach RP;
- zapewnienie stabilnych warunków finansowania działalności PAIH i ciągłości realizowanych zadań w zakresie promocji polskiej gospodarki;
- zapewnienie rzetelnego i kompletnego dokumentowania procesów decyzyjnych zachodzących w Ministerstwie oraz archiwizowania powstałych dokumentów.
do Ministra Spraw Zagranicznych o:
- wdrożenie zasad ustalania celów oraz mierników ich realizacji, umożliwiających rzetelną ocenę skuteczności podejmowanych przedsięwzięć wspierających promocję polskiej gospodarki.
do Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu SA o:
- zapewnienie transparentnego systemu obsługi przedsiębiorców, z uwzględnieniem kryteriów i zasad odpłatnych usług PAIH z zakresu promocji gospodarki;
- zapewnienie rzetelnego i kompletnego dokumentowania procesów planowania i realizacji zadań w zakresie promocji gospodarki oraz archiwizowania powstałych dokumentów.
