Polska nie jest przygotowana na zagrożenia o charakterze hybrydowym i zapewnienie sprawnego wykonywania zadań w ramach systemu zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Odpowiedzią na zagrożenia hybrydowe powinna być budowa systemu odpornościowego państwa – prace nad jego stworzeniem niestety nadal są na bardzo wczesnym etapie. Od kilkunastu lat trwają np. prace nad projektem ustawy, która ma całościowo uregulować system ochrony ludności, jednak nadal nie widać szans na ich szybkie zakończenie. Zaniepokojenie NIK budzi również odstąpienie od opracowywania ustawy o zarządzaniu bezpieczeństwem narodowym. Należy przypomnieć, że w kwietniu 2022 r. uchylone zostały jedyne przepisy rangi ustawowej określające sposób realizacji zadań z zakresu obrony cywilnej, tj. ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Nastąpiło to, gdy trwała już wojna na Ukrainie, a do dzisiaj kwestia ta nie została uregulowana.
Działania hybrydowe to wspólne występowanie (w warunkach pokoju) czynników zagrażających lub mogących zagrażać bezpieczeństwu państwa i jego obywateli. Mogą być prowadzone przy użyciu środków klasycznych takich jak np. dezinformacja i sabotaż, lub nowoczesnych sposobów np. cyberataków. Wszystko to ma wywoływać i podtrzymywać sytuacje kryzysowe bez użycia środków militarnych.
WIDEO
Opis grafiki czytaj dalej »
Możliwości prowadzenia działań hybrydowych są praktycznie nieograniczone. Może to być m.in. przestrzeń polityczna, dyplomatyczna, dezinformacyjno-propagandowa, gospodarcza, kulturalna, społeczna oraz humanitarna. Zagrożenia hybrydowe są różnorodne i ciągle się zmieniają. Takie działania mogą prowadzić zarówno agenci służb specjalnych obcego państwa i osoby z nimi współpracujące, jak również na przykład (świadomie bądź nie) organizacje, stowarzyszenia, instytucje, partie polityczne, firmy, korporacje czy celebryci. Należy przy tym podkreślić, że trudność w wykryciu i zdefiniowaniu, czy dane zdarzenie wystąpiło w obszarze działań hybrydowych, spowodowana jest często charakterem tych działań, tzn. działania hybrydowe mają zwykle charakter utrudniający ich jednoznaczne zakwalifikowanie i przypisanie odpowiedzialności sprawcom. Powoduje to trudność w ich początkowym rozpoznaniu i zdefiniowaniu.
NIK skontrolowała Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa i wybrane urzędy wojewódzkie, urzędy miast na prawach powiatu, starostwa powiatowe i urzędy gmin. Kontrola nie ograniczała się jedynie do badania istniejących planów i innej dokumentacji – w jej trakcie na terenie czterech województw przeprowadzono tzw. gry decyzyjne. Polegały na sprawdzeniu, w jaki sposób organy zarządzania kryzysowego reagują bezpośrednio po uzyskaniu informacji o zagrożeniu.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Od kilkunastu lat Polska nie ma aktu prawnego, który regulowałby system ochrony ludności. W dniu kiedy NIK zakończyła kontrolę procedowany był projekt ustawy o ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej, którego inicjatorem i podmiotem wiodącym był Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W projekcie tym nie uwzględniono jednak definicji oraz zadań związanych z zagrożeniami hybrydowymi. Co ciekawe fraza ta nie pojawiała się w ogóle w dokumencie, mimo że nie było żadnych przeciwwskazań, aby Minister SWiA w toku prowadzonych prac legislacyjnych wprowadził je do projektu. Byłaby to próba uporządkowania prawnego tematyki zagrożeń hybrydowych. Prace nad ustawą nie zakończyły się do dnia dzisiejszego.
W kwietniu 2022 r. uchylone zostały jedyne przepisy rangi ustawowej określające sposób realizacji zadań z zakresu obrony cywilnej tj. ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Stało się to w czasie gdy trwała już wojna w Ukrainie. Konsekwencją uchylenia przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP była też likwidacja funkcjonujących struktur i organów obrony cywilnej na wszystkich jej szczeblach, w tym podstawowych jednostek organizacyjnych przeznaczonych do wykonywania zadań OC, tj. formacji obrony cywilnej.
Opis grafiki czytaj dalej »
NIK najlepiej spośród kontrolowanych jednostek oceniła przygotowanie do wykonywania zadań związanych z zarządzaniem kryzysowym Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, urzędy wojewódzkie i urzędy miast na prawach powiatu. Najważniejszym utrudnieniem dla RCB było niedofinansowanie oraz duża liczba odejść doświadczonych pracowników, spowodowana m.in. planami istotnej zmiany zasad jego funkcjonowania i wysokością wynagrodzeń. Wpłynęło to przede wszystkim na zmniejszenie aktywności RCB w stosunku do potrzeb systemu zarządzania kryzysowego.
Najwyższa Izba Kontroli krytycznie oceniła Ministra SWiA odpowiedzialnego za sprawy zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim braku aktywności resortowego zespołu zarządzania kryzysowego, który w okresie objętym kontrolą nie odbył ani jednego protokołowanego posiedzenia, co skutkowało brakiem realizacji zadań ustawowych.
W przypadku jednostek szczebla powiatowego i gminnego nie zostały stwierdzone nieprawidłowości, których charakter wskazywałby jednoznacznie na zagrożenia związane z ochroną ludności. Jednak stan przygotowania tych jednostek (mało pracowników, duża liczba realizowanych zadań) może budzić wątpliwości co do możliwości zapewnienia sprawnej realizacji zadań w przypadku faktycznej sytuacji kryzysowej. Stwierdzone nieprawidłowości, w tym te dotyczące jakości opracowywanej dokumentacji planistycznej, ponownie uzasadniają określenie wymogów dotyczących przygotowania merytorycznego osób realizujących zadania związane z ochroną ludności. Problemem jest niewystarczające zaangażowanie odpowiedzialnych organów w realizację ustawowego zadania dotyczącego zarządzania, organizowania i prowadzenia szkoleń, ćwiczeń i treningów. W ocenie NIK kluczową rolę w realizacji tego zadania – mając na uwadze doświadczenie, potencjał, a także wiedzę wynikającą również ze współpracy międzynarodowej – powinno pełnić Rządowe Centrum Bezpieczeństwa. Żaden ze skontrolowanych zespołów zarządzania kryzysowego w czasie swoich posiedzeń nie zajmował się problemami zagrożeń hybrydowych.
Należy podkreślić, iż Prezes Rady Ministrów w ramach Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego powołał Zespół Roboczy ds. wczesnej identyfikacji zagrożeń hybrydowych oraz wsparcia koordynacji w tym obszarze. Niektóre wnioski i rekomendacje wypracowane na posiedzeniach zespołu były następnie – w zależności od potrzeby – poruszane na posiedzeniach RZZK. Posiedzenia zespołu koncentrowały się na potencjalnych przejawach działań hybrydowych w obszarach kluczowych dla bezpieczeństwa państwa, wyodrębnionych według metodologii analizy stosowanej przez NATO.
Opis grafiki czytaj dalej »
Ustalenia kontroli nie pozwoliły na jednoznaczne wskazanie przyczyn zróżnicowanego podejścia do uwzględnienia zagrożeń hybrydowych w dokumentacji planistycznej (plany zarządzania kryzysowego, raporty cząstkowe). Z pewnością miało na to wpływ wiele czynników, przede wszystkim brak wystarczającej wiedzy o specyfice i charakterze tego rodzaju zagrożenia, wynikający także ze znikomej aktywności w zakresie szkoleń i ćwiczeń, ale również – co wykazują wyniki kolejnych kontroli NIK – bagatelizowanie roli dokumentacji planistycznej w systemie zarządzania kryzysowego. Wyniki kontroli przeprowadzonych na wszystkich szczeblach zarządzania kryzysowego pozwalają na wskazanie trzech głównych sposobów podejścia właściwych organów do tej kwestii (oprócz Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego – KPZK):
-
- nieuwzględnienie w ogóle tego zagrożenia w planie zarządzania kryzysowego;
- uwzględnienie jako odrębnego zagrożenia, posiłkując się – przy jego charakterystyce – zapisami KPZK;
- nieuwzględnienie jako odrębnego zagrożenia, przy jednoczesnym wskazaniu go jako elementu występującego przy okazji innych zidentyfikowanych zagrożeń (np. terrorystycznych).
NIK zwraca uwagę na poprawę jakości i kompletności dokumentów planistycznych. Mimo to wiele nieprawidłowości występuje szczególnie na szczeblu powiatowym i gminnym. Szczególnie niepokojące jest jednak dopuszczanie do błędów, które mogą mieć wpływ na funkcjonalność tych planów, czyli przede wszystkim możliwość ich zastosowania w realnej sytuacji kryzysowej. Przykładowo, w planie dla województwa lubelskiego zatwierdzonym przez Ministra SWiA 7 sierpnia 2020 r., przeprowadzono analizę zagrożeń związanych z ochroną obiektów państw obcych, których przedstawicielstwa zlokalizowane były poza województwem lubelskim. Pominięto natomiast przedstawicielstwa Ukrainy, Austrii, Brazylii, Mołdawii, Słowenii i Peru, które znajdowały się na terenie tego województwa. W skrajnym przypadku w Starostwie Powiatowym w Nysie plan zawierał odniesienia wskazujące, że dotyczył on innego powiatu, tzn. brzeskiego, a nie nyskiego.
Cały czas istnieją problemy z interpretacją kluczowych pojęć i definicji związanych z zarządzaniem kryzysowym, w szczególności uznania sytuacji za kryzysową. W konsekwencji w czasie kontroli nie można było ustalić ile sytuacji kryzysowych, w tym o charakterze hybrydowym, wystąpiło w Polsce.
Minister SWiA nie wiedział o kryteriach kwalifikowania przez RCB konkretnych zdarzeń jako sytuacji kryzysowych. Szczególnie niepokojące jest to zwłaszcza w odniesieniu do zagrożeń, w ramach których zarówno KPZK, jak i resortowy PZK wskazywały Ministra SWiA jako podmiot wiodący (współpracujący) w ramach poszczególnych faz zarządzania kryzysowego.
We wszystkich objętych kontrolą jednostkach przeprowadzono symulacje sytuacji kryzysowych (epizody) wywołane nagłymi działaniami hybrydowymi przez niezidentyfikowanego przeciwnika. Głównym ich celem było sprawdzenie zdolności reagowania organów bezpośrednio po informacji o sytuacji kryzysowej oraz przebiegu procesów decyzyjnych realizowanych przez zespoły zarządzania kryzysowego.
Wyniki kontroli wykazały, że działania jednostek były, co do zasady, odpowiednie, a proces decyzyjny najsprawniej przebiegał na szczeblu wojewódzkim. Należy zaznaczyć, że w porównaniu z 2017 r. (kiedy NIK prowadziła porównywalne badanie w ramach kontroli P/17/039) nastąpiła poprawa działań wojewodów, starostów, burmistrzów. Uchybienia stwierdzone podczas epizodów nie miały decydującego wpływu na ogólną ocenę przebiegu działań, jednak w kilku przypadkach mogły doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi. Na przykład w województwie opolskim, w kontrolowanych jednostkach szczególnie niepokojący był brak pełnej dokumentacji sytuacyjnej (np. w formie map), pozwalającej na podejmowanie szybkich i adekwatnych do powstałego zagrożenia decyzji (m.in. o ewakuacji zagrożonej powodziom ludności). W praktyce brak takich informacji miałby wpływ na niepodjęcie natychmiastowej ewakuacji ludności z zagrożonych terenów, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do strat w ludziach na poziomie nawet 50%.
Wątpliwości budziła także jednoosobowa obsada w godzinach wieczornych i nocnych niektórych centrów zarządzania kryzysowego, co w przypadku wystąpienia poważnych sytuacji znacząco utrudniłoby w pełni skuteczne i niezwłoczne podjęcie koniecznych działań.
Wnioski
W ocenie NIK konieczne są następujące natychmiastowe działania:
-
- przygotowanie projektu ustawy, która w sposób kompleksowy ureguluje kwestie ochrony ludności i obrony cywilnej;
- zainicjowanie – mając na uwadze obecną sytuację geopolityczną – ciągłego procesu podnoszenia poziomu wiedzy i świadomości społecznej oraz instytucjonalnej na temat postępowania w sytuacjach zagrożeń hybrydowych;
- dokonanie analizy funkcjonującego systemu zarządzania kryzysowego, celem ograniczenia skali występowania zidentyfikowanych przez NIK nieprawidłowości.
Źródło informacji: Najwyższa Izba Kontroli
