„Senior+” – dobry pomysł, zasady finansowania do poprawki

Dane statystyczne nie pozostawiają wątpliwości – polskie społeczeństwo starzeje się w szybkim tempie. Na koniec 2020 r. osoby w wieku poprodukcyjnym stanowiły blisko 22% populacji (8,5 mln), a jeśli prognozy GUS się potwierdzą do 2050 r. już co trzeci Polak będzie miał 60 lat lub więcej. To pokazuje jak istotna jest właściwa polityka senioralna, która umożliwi osobom starszym pełny udział w życiu społecznym.

W Polsce jedną z form wsparcia dla takich osób jest Program „Senior+”, w ramach którego powstają Dzienne Domy „Senior+” i Kluby „Senior+. Kontrola NIK pokazała, że w latach 2018-2020 Program stanowił istotne wsparcie finansowe dla tworzących takie ośrodki samorządów i przyczynił się do zwiększania aktywności seniorów. W skontrolowanych gminach liczba osób, które w badanym okresie korzystały z placówek „Senior+” wzrosła ponad dwukrotnie – z ok. 11,5 tys. do ponad 25 tys. i była to najczęściej wybierana przez osoby starsze forma wsparcia.

NIK podkreśla jednak, że funkcjonowanie Dziennych Domów „Senior+” i Klubów „Senior+ jest w znacznej mierze uzależnione od środków budżetowych, co w opinii Izby, stanowi bardzo poważne zagrożenie dla funkcjonowania tych placówek w przyszłości. W 2019 r. ponad 60% samorządów deklarowało, że nie jest w stanie finansować ich działalności ze środków własnych po obowiązkowym okresie trwałości Programu, czyli po upływie trzech lat.

To także jedna z przyczyn niewielkiego zainteresowania Programem na lata 2015-2020. O udzielenie dotacji w jego ramach ubiegała się jedynie co trzecia gmina. Pozostałym brakowało środków własnych lub też wybierały korzystniejsze programy unijne, w których dofinansowanie wynosiło nawet 85% kosztów całego zadania. Rosły też ceny materiałów budowalnych i usług. W skontrolowanych samorządach koszty tworzenia i wyposażania Dziennych Domów i Klubów były o 15% wyższe od pierwotnie planowanych, tymczasem dotacje pozostały na niezmienionym poziomie. Z tego powodu część samorządów (ok. 9%) zrezygnowała z już przyznanego dofinansowania.

W sumie w badanym okresie na tworzenie placówek w ramach Programu „Senior+” przeznaczono 240 mln zł, z czego gminy wykorzystały niecałe 80%. Korzystniejsze finansowo okazały się inne programy rządowe i unijne.

Kontrolowane przez NIK ośrodki stanowiły jednak istotne rozszerzenie oferty kierowanej do osób starszych w badanych gminach. Wszystkie kontrolowane Dzienne Domy i Kluby oferowały usługi socjalne, edukacyjne, kulturalno-oświatowe, sportowo-rekreacyjne, aktywności ruchowej lub kinezyterapii (leczenie ruchem), aktywizujące społecznie (m.in. poprzez wolontariat międzypokoleniowy) i terapii zajęciowej. Izba nie ma zastrzeżeń do funkcjonowania tych placówek, jednak zwraca uwagę na to, że jeden z trzech ośrodków, w których zatrudniono kierowników, prowadziła osoba bez wymaganych kwalifikacji.

NIK kontrolowała Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej, cztery urzędy wojewódzkie, dziewięć urzędów gmin i osiem ośrodków wsparcia w województwach: dolnośląskim, lubelskim, małopolskim, mazowieckim, podkarpackim, śląskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim. Okres objęty kontrolą to lata 2018-2020. Nieprawidłowości ujawniono w 19 z 22 skontrolowanych urzędów i placówek „Senior+”, a dotyczyły głównie braku rozliczenia inwestycji finansowanych z budżetu państwa.

Dzienne Domy „Senior+” i Kluby „Senior+

Dzienny Dom „Senior+” to placówka, która od poniedziałku do piątku, przez co najmniej 8 godzin dziennie zapewnia osobom starszym podstawowe usługi mające pomóc w czynnościach dnia codziennego. Chodzi o aktywność ruchową lub leczenie ruchem (kinezyterapię), ofertę edukacyjną, rekreacyjną, kulturalną, i opiekuńczą w zależności od potrzeb stwierdzonych w lokalnym środowisku. Placówka zapewnia też co najmniej jeden gorący posiłek dziennie.

Klub „Senior+” z kolei to oferta dla osób, które niekoniecznie wymagają pomocy w codziennym funkcjonowaniu, a chcą pozostać aktywne i w atrakcyjny sposób zagospodarować swój wolny czas. Chodzi o motywowanie osób starszych do działań na rzecz samopomocy i udziału w wolontariacie. Klub powinien zapewniać tygodniowo co najmniej 20 godzin różnego rodzaju zajęć, które mogą być oferowane także poza placówką.

Do końca 2020 r. w ramach Programu „Senior+” utworzono w całym kraju 971 ośrodków wsparcia (309 Dziennych Domów i 662 Kluby), najwięcej w województwach: mazowieckim, małopolskim, podkarpackim, śląskim i pomorskim. Placówki te dysponowały w sumie ponad 23 tys. miejsc., ale ich liczba w poszczególnych ośrodkach znacznie się wahała – od 7 do 150.

W Programie założono, że od 2015 r. do 2020 r. z placówek „Senior+” skorzysta w sumie 51 020 osób, skorzystało więcej – 55 663. Zsumowanie przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej uczestników Programu z poszczególnych lat sugeruje jednak, że w każdym roku z ośrodków korzystały inne osoby. Zdaniem NIK doprowadziło to do zawyżenia liczby seniorów objętych wsparciem. W 2020 r. z Domów Dziennych i Klubów skorzystało 25 073 osób, o ponad 8 tys. więcej niż planowano.

Wysokość dotacji na realizację Programu „Senior+” uzależniono od rodzaju tworzonej placówki. W badanym okresie w przypadku Dziennego Domu wynosiła maksymalnie 300 tys. zł, a w przypadku Klubu 150 tys. zł. Jednocześnie w Programie (również na lata 2021-2025) nie określono minimalnej liczby miejsc, jaką mają oferować utworzone ośrodki, a to skutkowało dużymi rozbieżnościami w dotacjach. Dofinansowanie do jednego miejsca tworzonego w Dziennym Domu wynosiło od 1334 zł do 20 tys. zł, a w Klubie od 833 zł do 15 tys. zł. W przypadku większego zainteresowania ze strony seniorów, gmina nie mogła skorzystać z dotacji na utworzenie dodatkowych miejsc w już istniejącej placówce, ponieważ nie przewidziano takiej możliwości.

Program „Senior+” na lata 2015-2020 nie cieszył się jednak dużą popularnością, mimo działań promocyjnych podejmowanych przez wojewodów. O środki na tworzenie i wyposażenie Domów Dziennych i Klubów ubiegało się zaledwie 32% gmin. Koszty budowy całego systemu, jego utrzymania i dostosowania do obowiązujących standardów wymagało bowiem znacznie wyższych nakładów niż początkowo zakładano. Rosły choćby ceny materiałów budowlanych i usług, a dotacje pozostały na tym samym poziomie. Gminy nie były skłonne lub nie były w stanie ponosić wyższych kosztów wyłącznie z własnych środków. Problemem było także zabezpieczenie wkładu własnego i krótki termin, w którym powinna zostać utworzona i wyposażona placówka „Senior+”. Zgodnie z postanowieniami Programu zadanie to powinno być zrealizowane do końca danego roku i do tego czasu powinny zostać także poniesione wszelkie wydatki na ten cel. W przypadku wyłonienia wykonawcy, okres przebudowy czy remontu placówki przypadał na miesiące wrzesień-grudzień, a co za tym idzie ostateczny termin zakończenia robót budowlanych w dużej mierze zależał od pogody.

NIK zwraca uwagę na to, że ponoszenie wysokich kosztów na tworzenie i wyposażanie ośrodków wsparcia ma uzasadnienie tylko wtedy, jeżeli będą one funkcjonowały przez dłuższy czas. Tymczasem większość gmin deklaruje, że po tzw. okresie trwałości Programu nie będzie w stanie utrzymywać tych placówek ze środków własnych.

Modyfikacja założeń Programu – finansowych i logistyczno-organizacyjnych – miała nastąpić po przeprowadzeniu jego rewizji w 2018 r. Działania Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej były jednak w tym zakresie ograniczone i spóźnione. Zaproszenie do konsultacji zostało skierowane jedynie do wojewodów i Rady do spraw Polityki Senioralnej. 10 lipca 2018 r. zostało także umieszczone na stronach internetowych, ale na zgłaszanie uwag przewidziano zaledwie 3 dni.

Zdaniem NIK termin, jaki został wyznaczony na przedstawienie propozycji zmian, okres urlopowy, w którym konsultacje przeprowadzono i nie zaproszenie do nich beneficjentów Programu, czyli samorządów świadczy o nierzetelnych działaniach ministerstwa. Ograniczyły one możliwość dostosowania choćby wysokości dotacji do wzrostu cen materiałów budowalnych czy usług. Wnioski z konsultacji wykorzystano nie w Programie, którego rewizja miała dotyczyć, a dopiero w kolejnym, na lata 2021-2025.

Polityka senioralna skontrolowanych gmin

Długofalowym celem polityki społecznej jest stworzenie osobom starszym takich warunków, w których mogliby brać pełny udział w życiu społecznym. Dzięki wsparciu w miejscu zamieszkania można zapewnić im nie tylko utrzymanie odpowiedniej jakości życia, ale i opóźnić potrzebę korzystania z pomocy instytucjonalnej, np. z domów pomocy społecznej.

Ocena potrzeb w tym zakresie powinna się odbywać przede wszystkim na poziomie lokalnym. Plan wsparcia dla osób starszych określający zakres działań, jakie zostaną podjęte, metody oceny ich realizacji i precyzyjne ramy finansowe powinny się znaleźć w gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Tymczasem w skontrolowanych przez NIK gminach strategie były zazwyczaj nadmiernie uogólniane. Nie ujmowano w nich ani prognoz dochodów i wydatków, ani sposobu monitorowania poszczególnych działań, co w zasadzie wykluczało ich koordynację, mimo że taki obowiązek wynikał z ustawy o pomocy społecznej.

Rosnącej liczbie osób starszych, które mogą wymagać wsparcia, nie towarzyszył rozwój innych form opieki, przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, mimo że są one tańsze niż finansowanie pobytu seniorów w Domach Pomocy Społecznej (DPS). Objęte kontrolą samorządy nie tworzyły lub tworzyły w niewielkim stopniu własne systemy pomocy, alternatywne wobec DPS. Nie funkcjonowały tam np. mieszkania chronione, czy też rodzinne domy pomocy. Pomoc środowiskowa w mniejszych gminach ograniczała się głównie do świadczenia usług opiekuńczych.

Na 17 gmin, w których skontrolowano samorządy lub ośrodki wsparcia jedynie w siedmiu przyjęto lokalne programy skierowane do osób starszych.

Na 9 kontrolowanych gmin siedem zwracało uwagę w dokumentach strategicznych na potrzebę tworzenia ośrodków wsparcia w ramach Programu „Senior+”, ale tylko jedna zaplanowała ubieganie się o środki na ten cel. W pozostałych wskazywano ogólnie na możliwość finansowania tych przedsięwzięć z programów rządowych lub unijnych.

Program „Senior+” zakładał dwa źródła finansowania na utworzenie i wyposażenie Domów Dziennych i Klubów – dotację oraz środki własne samorządów, zaś na funkcjonowanie placówek mogły być dodatkowo przeznaczane środki pochodzące z odpłatności ponoszonej przez uczestników Programu. Zasady tej odpłatności ustala samorząd, nie może jednak decydować o jakichkolwiek zwolnieniach z opłat, a tak się stało w przypadku trzech gmin.

Na podstawie złożonych wniosków łączny koszt tworzenia placówek w ramach Programu „Senior+” w 9 skontrolowanych gminach miał wynieść 4 mln 319 tys. zł, z czego dotacja miała stanowić 62%. Ostatecznie na utworzenie Domów Dziennych i Klubów gminy wydały w sumie 4 mln 979 tys. zł, a dotacje pokryły 51% tej sumy. Z kolei koszty bieżącego funkcjonowania placówek „Senior+” w latach 2018-2020 wyniosły 8 mln 890 tys. zł, z tego 29% stanowiła dotacja.

W czterech urzędach wojewódzkich NIK objęła kontrolą 111 spraw związanych z udzieleniem dotacji w ramach Programu. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły m.in.: nierzetelnego weryfikowania sprawozdań z realizacji zadania, przez co nie wezwano beneficjentów do zwrotu w sumie 66 592 zł (w przypadku sześciu spraw).

Wnioski jakie NIK złożyła po kontroli:

Do Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej o:

• Objęcie dofinansowaniem w ramach Programu „Senior+” na lata 2021-2025 dodatkowych miejsc w funkcjonującej już placówce „Senior+”, utworzonych przez jednostkę samorządową wyłącznie ze środków własnych, w przypadku niepełnego rozdysponowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w danym roku.
• Ujednolicenia wysokości dofinansowania przyznawanego w ramach Programu „Senior+” na lata 2021-2025 na tworzenie placówek „Senior+”, które byłoby zależne od liczby miejsc w placówce.

Do wojewodów o:

• Rzetelną weryfikację sprawozdań MRPiPS-03 w zakresie wykazywanych przez jednostki samorządu terytorialnego dziennych domów pomocy oraz klubów samopomocy.
• Przeprowadzanie kontroli wykonania zadań w ramach Programu w jednostkach samorządowych w związku z nadzorem pełnionym przez wojewodę nad prawidłową realizacją umowy przez samorządy.
• Rozliczanie inwestycji dofinansowanych ze środków budżetu państwa zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie inwestycji w związku z licznymi stwierdzonymi w toku kontroli przypadkami niezłożenia rozliczeń przez samorządy, jak i nie wzywaniem do ich złożenia przez służby wojewody.
• Rzetelne stosowanie przyjętych procedur związanych z wzywaniem oferentów do korekty błędów w ofertach, zgodnie z przyjętym trybem.

Do jednostek samorządu terytorialnego o:

• Uwzględnianie przez gminy w strategiach rozwiązywania problemów społecznych możliwości tworzenia także innych form wsparcia (w szczególności rodzinnych domów pomocy).
• Precyzyjne określanie w strategiach rozwiązywania problemów społecznych ram finansowych projektowanych działań oraz wskaźników ich realizacji, zgodnie z art. 16b ust.2 pkt 3 lit. c i d ustawy o pomocy społecznej.
• Prawidłowe wypełnianie sprawozdań MRPiPS-03, uwzględniające Dzienne Domy „Senior+” oraz Kluby „Senior+”, jako ośrodki wsparcia.
• Właściwy dobór kadry kierującej placówkami „Senior+”, spełniającej wymagania ustawowe wskazane w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
• Sporządzanie rozliczanie inwestycji dofinansowanych ze środków budżetu państwa i przekazywanie rozliczenia wojewodzie, zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie inwestycji.

Na podstawie informacji prasowej Najwyższej Izby Kontroli