Planowanie i realizacja budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską. Kontrola NIK.

Program przekopu przez Mierzeję Wiślaną już na etapie planowania nie miał szans na osiągnięcie w zaplanowanym czasie głównego celu inwestycji, czyli zapewnienia bezpieczeństwa i wzrostu dobrobytu w regionie. Jej wartość znacznie przekroczyła granicę opłacalności, co minister właściwy ds. gospodarki morskiej zataił przed Radą Ministrów, a swój nadzór nad całością Programu sprawował nierzetelnie. Wartość Programu, pierwotnie wynosząca 880 mln zł, do dnia zakończenia kontroli (koniec kwietnia 2023) zdążyła wzrosnąć o 125% – do blisko 2 mld zł.

Wykonawca inwestycji, Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, z przekroczeniem uprawnień zaciągnął zobowiązania przewyższające budżet całego Programu o ponad 157,6 mln zł i wydał wiele milionów zł z budżetu Programu na cele niesłużące jego wykonaniu. Dopuścił też do potężnych opóźnień w realizacji kolejnych etapów inwestycji i źle sprawował nadzór nad jej postępami. Minister nie tylko nieskutecznie kontrolował działania Dyrektora Urzędu Morskiego, ale wręcz usprawiedliwiał jego wadliwe decyzje, argumentując to dbałością o bezpieczeństwo regionu. Tymczasem bezpieczeństwo nie jest celem uświęcającym łamanie prawa. Dlatego NIK analizuje możliwość skierowania powiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.

Program Wieloletni „Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską”, ustanowiony uchwałą Rady Ministrów z 24 maja 2016 r., jest finansowany wyłącznie z budżetu państwa, a dysponentem środków jest minister właściwy ds. gospodarki morskiej. Wykonawcą Programu Wieloletniego ustanowiono Urząd Morski w Gdyni.

Program miał przede wszystkim służyć zapewnieniu bezpieczeństwa regionu i wzrostowi społeczno-gospodarczemu poprzez ustanowienie drogi wodnej, umożliwiającej swobodny i całoroczny dostęp statków morskich do Elbląga jako morskiego portu Unii Europejskiej.

W tym celu przewidziano budowę kanału żeglugowego przez Mierzeję Wiślaną wraz z infrastrukturą towarzyszącą, budowę toru wodnego od Zatoki Elbląskiej do wybranej lokalizacji kanału i modernizację wejścia do Portu Elbląg (od Zalewu Wiślanego do mostu w Nowakowie).

Planując kontrolę, NIK stwierdziła ryzyko wystąpienia nieprawidłowości przy realizacji inwestycji: m.in. znacznie wzrosły nakłady na realizację Programu, czyniąc go nieuzasadnionym ekonomicznie, nie wskazano źródeł finansowania prac dostosowujących infrastrukturę portową w Elblągu do parametrów drogi wodnej powstałej w wyniku realizacji Programu Wieloletniego. Według analizy ekonomicznej sporządzonej w 2016 r. na zlecenie Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni granica opłacalności przedsięwzięcia została przekroczona już przy 20-procentowym wzroście kosztów jego realizacji.

Badaniami kontrolnymi NIK objęła działania ministra właściwego ds. gospodarki morskiej i Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, tj. organów administracji morskiej odpowiedzialnych za realizację Programu Wieloletniego, a także Dyrektora Zarządu Portu Morskiego Elbląg sp. z o.o.

NIK zaznacza przy tym, że kontrola miała na celu ocenę prawidłowości działań podejmowanych w związku z planowaniem i realizacją Programu Wieloletniego. Izba nie badała zasadności realizacji budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką  Gdańską, w szczególności w kontekście jej wpływu na bezpieczeństwo Państwa Polskiego.

Gdy w 2016 r. Rada Ministrów przyjmowała Program Wieloletni „Budowa drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską” (dalej: Program), nie ujęto w nim zadań niezbędnych do osiągnięcia zdolności przeładunkowej portu w Elblągu (która była przedmiotem wcześniejszych analiz społeczno-ekonomicznych), zatem nie było możliwe pełne osiągnięcie celu głównego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa regionu i umożliwienia wzrostu społeczno-gospodarczego.

WIDEO – Briefing prasowy prezentujący wyniki kontroli programu przekopu przez Mierzeję Wiślaną

Minister niewłaściwie przygotował Program – w projekcie uchwały ustanawiającej Program nie określił w sposób realny niezbędnego zakresu rzeczowego i finansowego, opierając się na nierzetelnych założeniach opracowanych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni (dalej: Dyrektor Urzędu). Ten ostatni założenia wykonawcze do Programu przygotował w 2016 r., oparłszy je wyłącznie na nieaktualizowanych danych z 2014 r., bez uwzględnienia rzeczywistych potrzeb rzeczowo-finansowych przedsięwzięcia. To jedna z przyczyn znacznego zwiększenia nakładów na sfinansowanie Programu i wydłużenia czasu jego realizacji.

W rezultacie już w czerwcu 2019 r., tj. przed podpisaniem 4 października 2019 r. przez Dyrektora Urzędu pierwszej umowy budowlanej (o wartości 991 622,8 tys. zł, co stanowiło kwotę przewyższającą o 111 622,8 tys. zł ogólną kwotę środków przewidzianych na realizację całego Programu), Minister wiedział, że wartość Programu wzrośnie o ponad 100%, wykraczając ponad poziom opłacalności.

W trakcie prac nad nowelizacją uchwały ustanawiającej Program (prowadzonych w roku 2019 i 2020) Minister nie informował Rady Ministrów o przekroczeniu pułapu opłacalności zgodnego ze wskaźnikami efektywności zawartymi w studiach opłacalności przygotowanych przed jej przyjęciem. Wzrost wartości Programu wynikał m.in. z dodania do niego kosztochłonnych zadań, nieprzewidzianych na etapie planowania przedsięwzięcia.

Wartość Programu, pierwotnie wynosząca 880 mln zł, do dnia zakończenia kontroli (koniec kwietnia 2023), wskutek działań Ministra na wniosek Dyrektora Urzędu, zdążyła wzrosnąć o 125% – do ponad 1 984 mln zł. W maju br. Rada Ministrów kolejny raz zwiększyła budżet inwestycji do 2127,5 mln zł i wydłużyła termin jej realizacji do końca 2024 r. (o 2 lata w relacji do pierwotnych założeń).

Do zakończenia niezbędnych prac infrastrukturalnych w porcie w Elblągu nie będą tam mogły zawijać statki morskie, z myślą o których przygotowano Program, a więc jednostki o zanurzeniu do 4,5 m, długości do 100 m (180 m w przypadku barek) i szerokości do 20 m. W tym czasie konieczne będzie również kosztowne utrzymanie infrastruktury wybudowanej w ramach Programu, które według danych z 2016 r. ma w latach 2023–2025 pochłonąć 4,45 mln zł rocznie.

Minister informował Dyrektora Urzędu o zapewnieniu środków finansowych niezbędnych do dalszej realizacji Programu, gdy nowelizacja uchwały jeszcze nie została podpisana przez Prezesa Rady Ministrów i nie weszła do obrotu prawnego. Tak więc swoimi działaniami Minister spowodował naruszenie zasad dysponowania przez Dyrektora Urzędu środkami publicznymi. Wskutek tego do czasu aktualizacji Programu Wieloletniego w listopadzie 2020 r. Dyrektor Urzędu przekroczył posiadane upoważnienie do zaciągnięcia zobowiązań finansowych o ponad 157,6 mln zł.

Minister nie sprawował prawidłowego nadzoru nad realizacją Programu i działalnością Dyrektora Urzędu. Nie tylko nie zapewnił zgodnego z prawem działania wykonawcy Programu, nie interweniując, gdy działania Dyrektora Urzędu wykraczały poza obowiązujące przepisy, ale wręcz świadomie takie działania akceptował i usprawiedliwiał, uzasadniając to racjonalnością postępowania i koniecznością modyfikowania założeń Programu na bieżąco, w sposób następczy.

Dyrektor Urzędu we właściwy sposób przygotował dokumentację niezbędną do uzyskania zezwoleń na realizację zadań inwestycyjnych objętych Programem. Natomiast nierzetelnie sporządzał część dokumentacji przetargowej oraz projekty i plany finansowe.

Z trzyletnim opóźnieniem powołał Zespół, którego celem było przygotowanie i realizacja Programu Wieloletniego, jednak członkowie Zespołu nie zostali zobowiązani do dokumentowania efektów pracy, a zakresy ich odpowiedzialności wyznaczone zostały dopiero po ponad pół roku od powołania Zespołu. Rozwiązania przyjęte w procedurach regulujących organizację pracy tego zespołu były nieskuteczne, ponieważ nie gwarantowały Dyrektorowi Urzędu skutecznego nadzoru nad pracą Zespołu i jej efektywnością.

Wniosek Dyrektora Urzędu z października 2022 r. o aktualizację Programu Wieloletniego został zgłoszony do Ministra ze znacznym opóźnieniem w stosunku do wymagań określonych w uchwale Rady Ministrów ustanawiającej Program, co w dużej mierze doprowadziło do zakłócenia ciągłości i płynności procesu inwestycyjnego. Tymczasem już pod koniec 2021 r. Urząd utracił zdolność finansową do zakończenia realizacji Programu, gdyż pula pozostających do wykorzystania środków budżetu Programu (266,7 mln zł) nie wystarczała, by zakontraktować kolejne zaplanowane zadania inwestycyjne.

Podczas realizacji części zadań inwestycyjnych Dyrektor Urzędu dopuścił się naruszenia zasad rzetelności, legalności, gospodarności i celowości.

Termin realizacji Programu – i tak wydłużony o kilka miesięcy w stosunku do pierwotnie zakładanego – upłynął z końcem marca 2023, jednak nadal był finansowany. Tym samym Dyrektor Urzędu ponosił z tego tytułu dalsze wydatki, przekraczając upoważnienie do dysponowania środkami. Dyrektor Urzędu zawarł 13 umów na realizację zadań objętych Programem z przekroczeniem uprawnień, gdyż okres ich obowiązywania i finansowania zaciągniętych z tego tytułu zobowiązań w kwocie 104 969,5 tys. zł wykraczał poza dopuszczalny termin graniczny zakończenia Programu. Umowy te stanowiły 9,7% wszystkich kontraktów.

Dyrektor Urzędu wydawał środki budżetu Programu na cele niesłużące jego realizacji, m.in. zawarł umowę na zakup pogłębiarki – ostatecznie niewykorzystanej w ramach Programu – w wysokości ok. 116,5 mln zł (wydatki na ten cel osiągnęły do 28 kwietnia 2023 r. sumę prawie 55 mln zł) i opłacił podatek od nieruchomości wraz z odsetkami w łącznej kwocie 659,3 tys. zł. Minister nie zapobiegł zaciąganiu przez Dyrektora Urzędu nieprzewidzianych w Programie zobowiązań, ani tym zbędnym, niegospodarnym wydatkom.

Przy okazji zamówienia publicznego na pogłębiarkę NIK stwierdziła, że w Urzędzie Morskim w Gdyni nierzetelnie sporządzono wnioski o zatwierdzenie trybu postępowania oraz informacje ogłaszane przed otwarciem ofert w zakresie kwot, jakie Urząd zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia.

Wskutek niewdrożenia przez Dyrektora Urzędu skutecznych narzędzi nadzoru nad przebiegiem realizacji Programu poszczególne prace rozpoczynały się i dobiegały końca niezgodnie z zaplanowanymi terminami. Na 161 zadań aż 160 rozpoczęto z opóźnieniem sięgającym od 1 do 2017 dni, a 159 zadań ukończono ze zwłoką (wg stanu na koniec 2022 r.) od 2 do 1843 dni.

Ponadto wskutek nierzetelnego sprawowania przez siebie nadzoru nad realizacją Programu Dyrektor Urzędu m.in.:

• • dopuścił do wykonywania przez beneficjentów umów cywilnoprawnych zadań, które pokrywały się z etatowymi obowiązkami służbowymi i przypadały na czas ich świadczenia, co było niezgodne z postanowieniami zawartych umów. Świadczy to o naruszeniu zasad gospodarnego, celowego i racjonalnego wydatkowania środków publicznych (ponad 257 tys. zł);
  • nie ustanowił inspektora nadzoru w specjalności architektonicznej, do czego był zobowiązany;
  • dopuścił do tego, by odbioru części robót budowlanych dokonała osoba nieuprawniona;
  • dopuścił do tego, że nie zapewniono rzetelnego i skutecznego nadzoru inwestorskiego nad prawidłowym prowadzeniem dzienników budowy.

Dyrektor Urzędu nie sporządzał sprawozdań o stanie realizacji Programu wg zasad uchwalonych przez Radę Ministrów, a Minister nie egzekwował od niego tych sprawozdań i sam takiej sprawozdawczości nie prowadził. Dyrektor Urzędu przekazywał wprawdzie Ministrowi „informacje o stanie realizacji inwestycji”, nie umożliwiały one jednak temu ostatniemu skutecznego nadzoru nad prawidłowością, efektywnością i terminowością realizacji Programu ani skutecznego zarządzania ryzykiem związanym z nieosiągnięciem celów i rezultatów Programu. Sytuacji nie poprawiło rozszerzenie od lipca 2022 r. zakresu miesięcznych informacji przekazywanych przez Dyrektora Urzędu.

Finansowe i sprawozdawcze skutki nieprawidłowości ujawnionych w Urzędzie wyniosły łącznie 381 218,9 tys. zł, z tego z naruszeniem przepisów prawa wydatkowano 213 444,7 tys. zł.

Dyrektor Zarządu Portu Morskiego Elbląg (ZPME) nie zawarł w opracowanej strategii rozwoju portu źródeł finansowania inwestycji jak również danych nt. potencjalnej liczby obsługiwanych pasażerów. Strategię rozwoju portu realizowano w ograniczonym zakresie. – ZPME sporządził jedynie koncepcję budowy obrotnicy dla statków na wejściu do Kanału Jagiellońskiego. Główną przyczyną niewykonania planowanych zadań był brak odpowiedniego potencjału inwestycyjnego spółki.

Według stanu na 30 czerwca 2022 r. ZPME władał jedynie 3,4% gruntów składających się na powierzchnię całkowitą portu, a wykorzystywał gospodarczo jedynie 2,2% tejże powierzchni.

NIK wskazuje, że istotny interes bezpieczeństwa państwa, na który niejednokrotnie powoływał się Minister w toku kontroli, argumentując w ten sposób podejmowane działania, nie może stanowić uzasadnienia do postępowania w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawą działania organów władzy publicznej w państwie prawa musi być konstytucyjna zasada legalizmu. Kontrola wykazała, że organy administracji morskiej w wielu wypadkach rezygnowały ze stosowania tej zasady, nieprzejednanie dążąc do realizacji Programu Wieloletniego i nie zważając przy tym na negatywne konsekwencje swych działań.

Jak wskazuje NIK, inwestycja po wykonaniu dodatkowych prac w porcie elbląskim, niezaplanowanych w Programie, będzie stwarzała możliwości rozwoju regionu, jednak będą się one znacząco różniły od bardzo optymistycznych założeń przyjętych na etapie przyjmowania Programu, przede wszystkim z racji znaczącego wzrostu kosztów realizacji inwestycji.

Wnioski

Prezes Rady Ministrów

• • W związku z zagrożeniem nieosiągnięcia celów Programu Wieloletniego z powodu nieujęcia w tym Programie niezbędnych inwestycji w porcie w Elblągu, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o zobowiązanie członków rady ministrów, by opracowując założenia do Programów rozwoju, zapewnili, by ujęte w nich działania były adekwatne do planowanych do osiągnięcia rezultatów i celów.
  • Program Wieloletni został włączony do Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju oraz Programu rozwoju polskich portów morskich do 2030 roku. Zagrożenie nieosiągnięcia pełnej realizacji celu głównego Programu Wieloletniego, a przy tym istotne opóźnienia w jego realizacji oraz znaczny wzrost jego wartości, będące m.in. wynikiem stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, może mieć negatywny wpływ na osiągnięcie celów i rezultatów ww. strategii i programów. Wobec powyższego, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o wzmocnienie mechanizmów kontroli nad działalnością ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej w obszarze realizacji i nadzoru tego ministra nad strategiami i programami rozwoju.

Minister Infrastruktury

• • W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w kierowanym przez Ministra dziale „gospodarka morska” Najwyższa Izba Kontroli wnosi o podjęcie niezbędnych działań w celu wzmocnienia mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających zgodność działań podejmowanych przez nadzorowane przez Ministra podmioty z przepisami obowiązującego prawa, tak by dokonywane przez te podmioty wydatki publiczne były celowe i oszczędne, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
  • Mając na uwadze dotychczasowy sposób realizacji Programu Wieloletniego, utratę przez Inwestycję rentowności oraz okoliczności związane z zagrożeniem pełnego osiągnięcia celu głównego programu w oparciu o ujęte w nim zadania, Najwyższa Izba Kontroli wnosi o przeprowadzenie jego ewaluacji, celem zidentyfikowania i przeprowadzenia rzetelnej analizy kluczowych ryzyk programu, co powinno pozwolić na określenie dalszego kierunku interwencji publicznej w tym obszarze.

Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni

Mając na uwadze skutki ujawnionych w toku kontroli licznych nieprawidłowości w realizacji Programu Wieloletniego, które w istotny sposób negatywnie rzutowały na efektywność, ciągłość i płynność procesu inwestycyjnego, w celu ich wyeliminowania, a także zapobieżenia ponownego występowania Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje o wdrożenie skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających:

• • terminową, efektywną i z zachowaniem ciągłości realizację zadań inwestycyjnych objętych harmonogramem rzeczowo-finansowym;
  • zawieranie umów, w tym zaciąganie zobowiązań na ich sfinansowanie, wyłącznie na okres przewidziany w harmonogramie rzeczowo-finansowym, jak również do wysokości kwot ujętych w programie;
  • dokonywanie wydatków terminowo i gospodarnie, na cele związane z realizacją zadań inwestycyjnych objętych harmonogramem rzeczowo-finansowym;
  • prawidłowy nadzór inwestorski nad realizacją zadań inwestycyjnych.

Źródło informacji: Najwyższa Izba Kontroli