Pomimo zmian klimatu i obniżania się w Polsce poziomu wód gruntowych nie opracowano jednolitej strategii zagospodarowania wód opadowych i roztopowych. Co prawda miasta dostrzegały tę problematykę, jednak głównie w kontekście ochrony lokalnej infrastruktury przed negatywnymi skutkami powodzi i podtopień, „zapominając” niejako o korzyściach płynących z retencjonowania wód.
W inwestycjach przekładało to się głównie na rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej, a w mniejszym stopniu dotyczyło budowy zbiorników retencyjnych. NIK zwraca także uwagę na nienajlepszą współpracę PGW Wody Polskie z gminami miejskimi w zakresie przekazywania danych o pozwoleniach, wskutek czego nie wszystkie gminy naliczały opłaty za zmniejszenie retencji.
W Polsce w wyniku postępującej urbanizacji już 23 mln osób (ok. 60 proc. populacji kraju) żyje w miastach. Powstające w miastach osiedla, biurowce czy galerie handlowe, pochłaniają niemal każdy wolny skrawek ziemi. W konsekwencji opady atmosferyczne, na skutek zmian klimatycznych w ostatnich latach bardzo gwałtowne, nie mają, jak wsiąkać w grunt – spływają po wyasfaltowanych ulicach i wybetonowanych chodnikach wprost do kanalizacji miejskiej. W efekcie ok. 70 proc. tych wód jest bezpowrotnie tracona, gdyż systemami kanalizacji odprowadzana jest do rzek, a następnie mórz. Dlatego tak ważna jest zmiana podejścia do zagadnienia wód opadowych i dążenie do ograniczenia ich spływu powierzchniowego, poprzez m.in. zwiększanie tzw. retencji terenowej, a także ich podczyszczanie w celu wykorzystania w gospodarce komunalnej, przemyśle oraz w gospodarstwach indywidualnych.
Wyrazem nowego podejścia do zagospodarowania wód opadowych i roztopowych miała być uchwalona w 2017 r. ustawa Prawo wodne. Zawarte w niej instrumenty finansowe w postaci systemu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej miały m.in. zachęcać do zmian w istniejących systemach odprowadzania wód opadowych i roztopowych (chodziło o zwiększenie retencji terenowej i stopnia wykorzystania tych wód). Zmianie uległa także prawna kwalifikacja tychże wód, które zaprzestano uznawać za ścieki.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Przeprowadzona kontrola w jednostkach organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz w 18 miastach wykazała, że pomimo obserwowanych zmian klimatu i systematycznego obniżania się w Polsce poziomu wód gruntowych, nie opracowano dotychczas jednolitej strategii dotyczącej zagospodarowania wód pochodzących z opadów atmosferycznych, która określałaby cele oraz docelowe wskaźniki zagospodarowywania tych wód. Zagadnienie to marginalnie ujmowane było w dokumentach planistycznych i programowych opracowanych przez PGW Wody Polskie, a podejmowane działania nie miały charakteru systemowego. NIK zwraca uwagę, że opracowanie przemyślanej strategii, a następnie jej wdrożenie, ma kluczowe znaczenie dla przeciwdziałania skutkom działalności człowieka, zwłaszcza na terenach zurbanizowanych, na których systematycznie zwiększa się powierzchnia uszczelniona, uniemożliwiająca wsiąkanie wody opadowej.
WIDEO
Wprawdzie skontrolowane miasta dostrzegały problematykę gospodarowania wodami opadowymi i roztopowymi, to jednak miało to miejsce głównie w kontekście ochrony lokalnej infrastruktury przed negatywnymi skutkami powodzi i podtopień, będących wynikiem gwałtownych opadów atmosferycznych. W ramach prowadzonych inwestycji 12 z 18 miast (w tym obejmujących zagospodarowanie przestrzeni publicznej) stosowało rozwiązania zapewniające infiltrację i gromadzenie wód, a także umożliwiające nawadnianie terenów zielonych (np. pasy zieleni buforowej, stosowanie nawierzchni o powierzchni przepuszczalnej, nasadzenia w ramach tzw. ogrodów deszczowych). Tylko pięć skontrolowanych miast – Garwolin, Gdańsk, Gdynia, Gniezno i Warszawa – promowało zagospodarowywanie wód opadowych i roztopowych lub wdrożyło programy dofinansowania takich przedsięwzięć, realizowanych przez właścicieli nieruchomości.
Na szczeblu centralnym program taki (Program Priorytetowy Moja Woda na lata 2020-2024) został wdrożony dopiero 1 lipca 2020, czyli ponad 2,5 roku po przyjęciu ustawy Prawo wodne. Jest on ukierunkowany na dofinasowanie przedsięwzięć prowadzących do zatrzymywania wody opadowej w obrębie nieruchomości, zaś jego celem jest ochrona zasobów wody poprzez zwiększenie retencji na terenie posesji przy budynkach jednorodzinnych oraz wykorzystywanie zgromadzonej wody opadowej i roztopowej.
Większość miast – 15 z 18 objętych kontrolą – nie określiła zasad partycypacji właścicieli nieruchomości, odprowadzających wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej, w kosztach jej utrzymania. Były one wówczas ponoszone wyłącznie z budżetów miast. Było to ekonomicznie nieuzasadnione i nie tworzyło zachęty do zagospodarowywania wód opadowych i roztopowych przez właścicieli nieruchomości na terenie własnych posesji. W przypadku dwóch miast (Koło i Koszalin), które wprowadziły takie opłaty, stwierdzono jednak, że były one naliczane z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej (tj. pomimo nieokreślenia przez organy stanowiące gmin wysokości cen i opłat za te usługi lub sposobu ich ustalania).
Działania jednostek samorządu terytorialnego, które miały na celu zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych, obejmowały głównie rozbudowę sieci kanalizacji deszczowej, w tym jej wydzielanie z tzw. kanalizacji ogólnospławnej (pełniącej także funkcję kanalizacji ściekowej). Natomiast w mniejszym stopniu dotyczyły budowy zbiorników retencyjnych, czy studni infiltracyjnych, pomimo tego, że retencja i infiltracja wód opadowych i roztopowych stanowią w istocie dodatkowe, względem przeciążonych sieci kanalizacji deszczowych, narzędzia ochrony infrastruktury miejskiej przed skutkami gwałtownych zjawisk pogodowych.
Skontrolowane miasta przeznaczyły na inwestycje, obejmujące elementy infrastruktury służącej zagospodarowaniu wód opadowych i roztopowych, ogółem 809 mln zł (w tym 248 mln zł pochodziło z dofinansowań). W efekcie tych inwestycji przybyło: 161 km sieci kanalizacji deszczowej, 31 zbiorników retencyjnych i retencyjno-infiltracyjnych oraz 327 deszczowych studni chłonnych. Zbadane w ramach kontroli inwestycje zostały przygotowywane rzetelnie i zrealizowano je bez ponoszenia zbędnych kosztów.
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonywało zadania przypisane przepisami Prawa wodnego, w tym związane z ochroną przed powodzią i suszą, a także ochroną jakości zasobów wodnych, bez wyodrębnienia zadań związanych z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych. Podejmowane w tym obszarze działania polegały głównie na wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych, a także na naliczaniu opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.
W latach 2018 – 2020 (I kwartał) łączne wpływy PGW Wody Polskie z tytułu tych opłat wyniosły ponad 230 mln zł.
W przypadku wszystkich rodzajów jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie stwierdzono przypadki załatwiania spraw dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych z przekroczeniem ustawowych terminów. W ramach prowadzonych postępowań w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych stwierdzono następujące nieprawidłowości: prowadzenie spraw bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, załatwianie spraw, w tym wydawania pozwoleń wodnoprawnych, przez osoby nieposiadające stosownych upoważnień, niewywiązywanie się z obowiązku publikacji w BIP informacji o wszczęciu tych postępowań, a także wydawania pozwoleń wodnoprawnych, pomimo niespełnienia wymogów określonych przepisami Prawa wodnego.
Nie wszystkie skontrolowane jednostki prawidłowo wykonywały zadania związane z naliczaniem opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oraz za odprowadzanie wód opadowych do wód. Stwierdzone nieprawidłowości wystąpiły w sześciu zarządach zlewni oraz w pięciu miastach (Bartoszyce, Ciechanów, Katowice, Szczecin, Warszawa) i dotyczyły m.in. nienaliczania wymaganych opłat, naliczania ich w nieprawidłowej wysokości oraz przekazywania informacji dotyczących opłat z opóźnieniem. Z kolei w pięciu zarządach zlewni oraz dwóch miastach (Szczecin i Warszawa) działania związane z dochodzeniem należności z tytułu ww. opłat obarczone były nieprawidłowościami. Dotyczyły one głównie niepodejmowania działań zmierzających do dochodzenia zaległych opłat lub podejmowania ich z opóźnieniem.
Z ustaleń kontroli NIK wynika, że współpraca jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie z gminami miejskimi była nieefektywna.
Jedynie cztery zarządy zlewni przekazywały gminom dane o pozwoleniach na szczególne korzystanie z wód polegające na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej, które były pomocne w naliczaniu opłat z tego tytułu. Brak tych danych, skutkował tym, że nie we wszystkich wymaganych przypadkach gminy naliczały opłaty za zmniejszenie retencji. Przyczynił się do tego również fakt, że nie wszystkie podmioty zobowiązane do wnoszenia tych opłat składały oświadczenia wymagane w przepisach Prawa wodnego, zawierające dane służące ich naliczeniu. Ograniczało to skuteczność przyjętego w Prawie wodnym systemu opłat, których celem było zachęcenie do ograniczenia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód oraz podejmowania działań zapewniających zachowanie naturalnej retencji terenowej. Wpływało to także na pozbawienie PGW Wód Polskich części należnych dochodów.
Kontrola wykazała również, że niektóre jednostki PGW Wody Polskie (3 z 12 zarządów zlewni oraz 1 z 6 Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej) nie podejmowały żadnych działań wobec podmiotów, które bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych odprowadzały wody opadowe i roztopowe do wód lub urządzeń wodnych. Wody opadowe i roztopowe bez wymaganych pozwoleń wodnoprawnych odprowadzało również 5 z 18 skontrolowanych miast (Bartoszyce, Ciechanów, Garwolin, Gdańsk i Tczew). W przypadku miasta Bartoszyce stwierdzono ponadto, że wody te odprowadzano niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniach wodnoprawnych, tj. bez wymaganego podczyszczania w separatorach. Ponadto 2 z 18 miast (Garwolin i Warszawa) nie wywiązały się również z określonego w Prawie wodnym obowiązku złożenia (właściwym jednostkom PGW Wody Polskie) kwartalnych oświadczeń zawierających dane umożliwiające naliczenie im opłat zmiennych za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.
Kontrolerzy NIK natomiast za dobre praktyki uznali:
• występowanie przez niektóre miasta (Gdańsk, Katowice, Racibórz, Warszawa) do jednostek organizacyjnych PGW Wody Polskie o udzielenie informacji o pozwoleniach wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód, w celu rzetelnego ustalenia podmiotów potencjalnie zobowiązanych do ponoszenia opłat z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej;
• stosowanie przez większość miast, w ramach realizowanych zadań inwestycyjnych, rozwiązań sprzyjających zwiększeniu retencji terenowej, opóźnianiu odpływu i podczyszczaniu wód opadowych i roztopowych;
• wdrożenie przez trzy miasta (Gdańsk, Gdynia, Warszawa) programów dofinansowania budowy infrastruktury związanej z zagospodarowaniem wód opadowych i roztopowych, przeznaczone dla właścicieli nieruchomości położonych w granicach administracyjnych tych miast.
Wnioski [ Czytaj także: Plik w formacie pdfNIK o zagospodarowaniu wód opadowych i roztopowych – informacje szczegółowe (plik PDF) ]
Do Ministra Infrastruktury
• o podjęcie działań w celu wprowadzenia zmian w ustawie Prawo wodne w zakresie obowiązku przekazywania gminom wydanych pozwoleń wodnoprawnych oraz ustanawiających sankcje z tytułu niewywiązywania się z obowiązku składania oświadczeń stanowiących podstawę naliczenia opłat.
Do Prezesa PGW Wody Polskie:
• o podjęcie działań w celu zapewnienia prawidłowej współpracy pomiędzy jednostkami PGW Wody Polskie, a także współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie przekazywania informacji o wydanych pozwoleniach wodnoprawnych w celu sprawnego naliczania opłat.
Na podstawie informacji prasowej Najwyższej Izby Kontroli
