MIĘDZYRZECZ: NIK o organizacji pracy nauczycieli w szkołach publicznych – część I

Przydzielanie nadgodzin w wymiarze przekraczającym maksymalny limit, niepełne lub niewłaściwe wyposażanie stanowisk pracy, wadliwe opracowania dokumentów regulujących pracę szkół to zdaniem Najwyższej Izby Kontroli najczęstsze nieprawidłowości dotyczące organizacji pracy nauczycieli.

Oni sami pytani o to, co najbardziej utrudnia im wywiązywanie się z obowiązków w tradycyjnym modelu nauczania, wskazują przede wszystkim na zróżnicowany poziom wiedzy i umiejętności uczniów oraz zbyt liczne klasy. Takie problemy zauważa niemal połowa uczestników badania kwestionariuszowego przeprowadzonego przez NIK. 77% jest zdania, że ich pracę mogłoby poprawić przede wszystkim zwiększenie prestiżu zawodu nauczyciela. Lepsze wyposażenie sal lekcyjnych w pomoce dydaktyczne wskazało 41% pytanych.

W badanym okresie (od 1 stycznia 2018 r. do 26 marca 2021 r.), kolejni ministrowie edukacji wprowadzali zmiany w przepisach służące doskonaleniu pracy nauczycieli i poprawie ich sytuacji finansowej (stopniowy wzrost wynagrodzeń, wprowadzenie dodatku dla wychowawców), a także usprawniające funkcjonowanie zajęć pozalekcyjnych w szkołach (resort nie monitorował ich skutków) oraz ułatwiające organizację kształcenia na odległość w związku z pandemią COVID-19.

WIDEO: Wypowiedź prezesa NIK Mariana Banasia

W listopadzie 2016 r. ówczesna minister edukacji powołała Zespół do spraw statusu zawodowego pracowników oświaty, któremu zleciła wypracowywanie rozwiązań systemowych i zdefiniowanie długofalowej strategii dotyczącej praw i obowiązków pracowników oświaty, w tym czasu i warunków pracy. To jedyne gremium skupiające przedstawicieli nauczycielskich związków zawodowych, samorządów i rządu. Problem w tym, że z roku na rok liczba spotkań Zespołu była coraz mniejsza, co zdaniem NIK, ograniczało możliwość realizowania postawionych zadań, a także konsultowania istotnych dla edukacji zagadnień, choćby reorganizacji procesu edukacyjnego spowodowanej pandemią.

NIK po raz pierwszy przyjrzała się bezpośrednio organizacji i czasowi pracy nauczycieli. Kontrola objęła Ministerstwo Edukacji Narodowej, przemianowane 1 stycznia 2021 na Ministerstwo Edukacji i Nauki, a także 20 szkół publicznych. Kolejnych 86 kontrolowali, na zlecenie NIK, kuratorzy oświaty. W badaniu kwestionariuszowym przygotowanym przez Izbę wzięło udział:

• ponad 5 tys. dyrektorów szkół,
• niemal 25,5 tys. nauczycieli przedmiotów ogólnokształcących.

Nauczyciele w liczbach

W 2018 r. w szkołach publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (z wyłączeniem szkół specjalnych, policealnych oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach) zatrudnionych było ok. 320 tys. nauczycieli przedmiotów ogólnokształcących. W 2019 r. z powodu przejścia na emeryturę uprawnionych do tego nauczycieli, liczba ta spadła do ok. 308 tys., po czym w kolejnym roku znów wrosła do ponad 321 tys. w związku z reformą edukacji – z tzw. podwójnym rocznikiem i wydłużeniem nauki w szkołach ponadpodstawowych. W badanym okresie najliczniejszą grupę stanowili nauczyciele z przedziału wiekowego 46-55 lat – 38%.

Niemal połowa dyrektorów szkół, którzy wzięli udział w badaniu kwestionariuszowym NIK, deklarowała problemy z zatrudnieniem wykwalifikowanych pracowników i w roku szkolnym 2018/2019, i 2020/2021. Najtrudniej było pozyskać nauczycieli fizyki (33%) i matematyki (32%), nauczycieli chemii (24%), języka angielskiego (20%) i informatyki (18%). Najczęściej dyrektorzy szkół rozwiązywali ten problem we własnym zakresie, przydzielając innym nauczycielom nadgodziny lub publikując ogłoszenia.

Jak wynika z danych w Systemie Informacji Oświatowej nadgodziny przydzielano w badanym okresie ponad 73% nauczycieli, 11% pracowało w więcej niż jednej szkole (z deklaracji w badaniu kwestionariuszowym wynika, że 24%).
Najczęściej w kilku placówkach jednocześnie zatrudnieni byli nauczyciele edukacji dla bezpieczeństwa, fizyki, chemii, geografii, muzyki i techniki, najrzadziej – edukacji wczesnoszkolnej, języka polskiego, języka angielskiego i wychowania fizycznego.
W 20 kontrolowanych przez NIK szkołach, wykształcenie kierunkowe i przygotowanie pedagogiczne mieli niemal wszyscy zatrudnieni nauczyciele (poza jednym). W kontrolowanych przez kuratorów oświaty 86 placówkach braki w tym zakresie stwierdzono u 19 osób, wśród nich byli m.in. nauczyciele języka angielskiego, informatyki, fizyki, przyrody, wychowania fizycznego, edukacji dla bezpieczeństwa, a także pedagodzy i nauczyciele współorganizujący nauczanie ucznia z autyzmem, czy słabosłyszącym.
Ostatecznie kontrola pokazała jednak, że poza jednym przypadkiem poziom zatrudnienia nauczycieli, z uwzględnieniem możliwości przydziału im nadgodzin, był w badanym okresie wystarczający do realizowania zadań statutowych szkół.

Czas pracy to nie tylko pensum

Specyficzny czas pracy nauczycieli od lat budzi kontrowersje. W przypadku pracujących na pełnym etacie nauczycieli przedmiotów ogólnokształcących z 40 godzin tygodniowo tylko 18 jest w pełni ewidencjonowanych, to tak zwane pensum.
Tymczasem praca tej grupy zawodowej nie kończy się na „lekcjach przy tablicy”. Z badania kwestionariuszowego Izby wynika, że najwięcej czasu z pozostałych 22 godzin, zdecydowana większość nauczycieli przeznacza na przygotowanie do zajęć (82%), a także sprawdzanie prac uczniów (68%) i prowadzenie dokumentacji szkolnej (32%).

W badaniu kwestionariuszowym NIK wzięło udział ponad 25 tys. nauczycieli, zaledwie 10% z nich deklarowało pracę w wymiarze dokładnie 18 godzin tygodniowo, a 12% poniżej pensum.

Zgodnie z Kartą Nauczyciela, tzw. nadgodziny można przydzielać tylko w szczególnych przypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu. Nie więcej jednak niż 9 godzin za zgodą nauczyciela.
Takie dopuszczalne progi przekroczono w czterech na 20 kontrolowanych szkół, np. w Zespole Szkół w Gościszewie (woj. pomorskie). W roku szkolnym 2018/2019 jeden z nauczycieli pracował tam ponad maksymalny, tygodniowy limit. Dyrektor placówki tłumaczyła, że doszło do tego, ponieważ nie była w stanie znaleźć nauczyciela biologii, chemii i informatyki dla ucznia, który wymagał indywidualnego nauczania.
W 2018 r. w liście do Przewodniczącego Krajowej Sekcji Oświaty i Wychowania NSZZ „Solidarność” ówczesna minister edukacji zaproponowała „współpracę w umocnieniu właściwego funkcjonowania regulacji dotyczących czasu pracy i objęcie pomocą nauczycieli, wobec których są one nieprzestrzegane”. W odpowiedzi nauczycielska Solidarność przekazała resortowi listę 25 przypadków potencjalnego naruszenia przepisów prawa pracy, sygnalizując problemy związane z nakłanianiem nauczycieli przez dyrektorów szkół m.in. do nieodpłatnego przeprowadzania zajęć dodatkowych i doraźnych zastępstw. Doniesienia weryfikowali kuratorzy oświaty, ale o wynikach ich pracy związek nie został poinformowany.

W kwestii przestrzegania 40-godzinnego tygodnia pracy nauczycieli resort współpracował z Państwową Inspekcją Pracy w niewielkim stopniu. W ministerstwie nie analizowano również wyników przeprowadzanych przez PIP kontroli poświęconych temu problemowi.

Nadmierne obciążenie nauczycieli pracą może niekorzystnie wpływać na jakość procesu kształcenia, dlatego zdaniem NIK, współpraca ministra edukacji z innymi organami uprawnionymi do kontroli i nadzoru pracy nauczycieli jest konieczna.

Nieprzeprowadzone lekcje i niezrealizowane treści programowe

W okresie objętym kontrolą w 12 na 20 kontrolowanych szkół liczba zrealizowanych obowiązkowych zajęć edukacyjnych była niższa niż zaplanowana w ramowych planach nauczania. Dyrektorzy tłumaczyli to głównie ogólnopolskim strajkiem nauczycieli (kwiecień 2019 r.), sytuacją wywołaną pandemią COVID-19 (zawieszenie nauczania, zwolnienia lekarskie, kwarantanna kadry pedagogicznej), czy szkolnymi wycieczkami. Kontrola zlecona przez NIK kuratorom oświaty pokazała natomiast, że w ciągu trzech lat szkolnych problemy z realizacją zaplanowanej liczby godzin wystąpiły w niemal połowie szkół – w 40 z 86. Mimo mniejszej liczby zajęć jedynie w dwóch szkołach objętych kontrolą NIK nauczyciele nie zrealizowali podstawy programowej – z matematyki, fizyki i chemii.

Trzeba także dodać, że choć podczas strajku nauczycieli w kwietniu 2019 r., ministerstwo edukacji za pośrednictwem kuratorów monitorowało sytuację w większości szkół pod kątem realizacji podstawy programowej, nie miało informacji o tym, w jaki sposób strajk wpłynął na funkcjonowanie tych placówek, tzn. czy odbywały się tam zajęcia dydaktyczne i opiekuńczo-wychowawcze. Strajk trwał prawie trzy tygodnie i objął od 40% do 57% szkół publicznych.

Mniej kół zainteresowań, pomoc psychologiczna nie dla wszystkich

Zajęcia pozalekcyjne stanowią integralny element procesu edukacyjnego. Dzięki kołom zainteresowań uczniowie mogą rozwijać swoje zdolności, a w przypadku pomocy psychologiczno-pedagogicznej liczyć na wsparcie w trudnej sytuacji. Mimo to, w ciągu dwóch lat – od 2016 r. do 2018 r. – w polskich szkołach zlikwidowano 65 tys. kół zainteresowań (ich liczba zmniejszyła się z ponad 275 tys. do ok. 210 tys.).

Kontrola NIK pokazała, że w roku szkolnym 2020/2021 tygodniowa liczba zajęć pozalekcyjnych organizowanych w celu rozwijania zainteresowań uczniów była niższa niż w 2018/2019 w aż połowie badanych szkół lub nie było ich wcale. W czterech placówkach zajęcia z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej albo organizowano w niewłaściwy sposób albo nie zapewniono ich wszystkim uczniom, którzy mieli takie wskazania w opiniach czy orzeczeniach poradni psychologiczno-pedagogicznych.
Z kolei zbyt liczne grupy na zajęciach dydaktyczno-wyrównawczych i korekcyjno-kompensacyjnych utrudniały nauczycielom osiąganie wyznaczonych celów podczas pracy z uczniami. Na podobne i inne mankamenty natknęli się także kuratorzy oświaty w 7% szkół badanych na zlecenie NIK.
Z kontroli Izby wynika także duże zróżnicowanie w organizowaniu i finansowaniu zajęć pozalekcyjnych. Wszystko zależało od przyjętego przez dyrektora szkoły rozwiązania lub od zamożności, czy priorytetów oświatowych danej gminy, powiatu. Ponad połowa nauczycieli (56%), którzy brali udział w badaniu kwestionariuszowym Izby deklarowała, że w badanym okresie nie dostała wynagrodzenia za prowadzenie kół zainteresowań, a 34% za zajęcie psychologiczno-pedagogiczne (np. dydaktyczno-wyrównawcze).

Dyrektorzy 8 placówek objętych kontrolą NIK nie sprawowali wystarczającego nadzoru pedagogicznego nad tego typu zajęciami. Tylko w czterech na 20 szkół przeprowadzono zewnętrzne kontrole dotyczące warunków lokalowych i organizacji zajęć pozalekcyjnych. Były to głównie działania Powiatowego Inspektora Sanitarnego i kuratorów oświaty. 1 września 2019 r., wprowadzono zmiany prawne, które wpłynęły na organizację zajęć pozalekcyjnych, ale nie wiadomo, jakie przyniosły skutki. W roku szkolnym 2019/2020 minister edukacji nie dysponował pełnymi danymi na temat tych zajęć, nie zlecił także pisemnych analiz czy badań na ich temat.

Zajęcia pozalekcyjne odgrywają szczególną rolę w procesie dydaktyczno-wychowawczym i opiekuńczym, dlatego zdaniem NIK, celem nadzoru i monitoringu powinno być zapewnienie właściwego rozpoznawania potrzeb uczniów i nauczycieli, co umożliwi również lepsze wykorzystanie ich potencjału w realizacji zadań szkoły. W przeciwnym wypadku może dojść do marginalizacji zajęć pozalekcyjnych w procesie edukacyjnym lub patologii przy ich organizowaniu.

Pracownie przedmiotowe, pomoce dydaktyczne, materiały biurowe

Warunki lokalowe szkół, w tym zapewnienie bezpieczeństwa i higieny oraz odpowiednie wyposażenie sal lekcyjnych czy pokoju nauczycielskiego to czynniki, które według NIK, mają istotny wpływ na pracę nauczycieli. O tym, że ją ułatwiają jest przekonanych 99% uczestników badania kwestionariuszowego Izby.
Tymczasem kontrola NIK pokazała, że w blisko połowie szkół (w dziewięciu na 20) dyrektorzy nie zapewnili nauczycielom właściwych warunków i wyposażenia miejsca pracy, nie przestrzegali także przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny, co w niektórych przypadkach stwarzało wręcz zagrożenie zdrowia i życia (np. ostro zakończone ogrodzenie w szkole w Modliborzycach w woj. lubelskim).

W 15 szkołach kontrolowanych przez NIK nauczyciele nie mieli stałego dostępu do pracowni przedmiotowych lub pracowni takich nie zorganizowano. W efekcie lekcje z poszczególnych przedmiotów nie zawsze odbywały się w specjalnie do tego przeznaczonych i wyposażonych salach.
Dyrektorzy zazwyczaj wyjaśniali to trudnymi warunkami lokalowymi, zwłaszcza po wydłużeniu nauki w szkole podstawowej z sześciu do ośmiu lat oraz rozpoczęciu nauki w szkołach ponadpodstawowych/ponadgimnazjalnych przez tzw. podwójny rocznik. Skutkiem zbyt małej w stosunku do potrzeb liczby sal było organizowanie nauki na zmiany i przekształcanie pomieszczeń w piwnicach czy korytarzy na tymczasowe sale lekcyjne, z czego wynikało również ich uboższe wyposażenie.

Natomiast wyniki kontroli przeprowadzonej w 86 szkołach przez kuratorów oświaty na zlecenie NIK wskazują, że tylko w pojedynczych przypadkach braki w wyposażeniu sal lekcyjnych utrudniały realizację podstawy programowej, czy naruszały ustawę Prawo oświatowe. Ten ostatni przypadek miał miejsce w szkole w Siemieniu (w woj. lubelskim), gdzie w pracowni komputerowej nie było zabezpieczeń uniemożliwiających uczniom dostęp do stron, mogących zawierać szkodliwe dla nich treści. Ostatecznie jednak w niemalże wszystkich skontrolowanych przez kuratorów oświaty placówkach (84 z 86), zarówno liczba, jak i wyposażenie sal lekcyjnych pozwalało na realizację podstawy programowej, a także przyjętych programów nauczania w wersji stacjonarnej i zdalnej.

Jak wygląda to od strony nauczycieli? 40% uczestników badania kwestionariuszowego wskazało, że nie zawsze podczas prowadzonych lekcji mieli do dyspozycji odpowiednio wyposażoną salę. Natomiast wśród najbardziej odczuwanych braków w wyposażeniu szkoły, wymieniali ograniczony dostęp do artykułów biurowych (36%). Trzeba jednak podkreślić, że aż 38% nauczycieli uznało, że w ich szkołach nie ma braków w wyposażeniu.

Zapotrzebowanie na pomoce dydaktyczne w roku szkolnym 2020/2021 zgłaszała połowa badanych nauczycieli. 58% takich zgłoszeń dotyczyło sprzętu do zdalnego nauczania, a 42% pomocy dydaktycznych. Ponad połowa potrzeb (63%) została w pełni zrealizowana.

Jeśli chodzi o zapewnienie bezpieczeństwa i higieny w szkołach, kuratorzy wskazali uchybienia w 12 na 86 kontrolowanych placówek. Kupowano tam np. drabinki i ławeczki gimnastyczne bez odpowiednich atestów lub certyfikatów, nie zapewniono uczniom miejsc do pozostawiania w szkole podręczników i przyborów szkolnych, nierównomiernie obciążano ich zajęciami w poszczególne dni tygodnia. Inne nieprawidłowości dotyczyły m.in. oznaczenia dróg ewakuacyjnych, oświetlenia na terenie szkoły i urządzeń sanitarnohigienicznych, które w niektórych placówkach nie były utrzymywane w czystości, a część była niesprawna.

Wnioski NIK:

Do Ministra Edukacji i Nauki:

• sfinalizowanie prac nad aktualizacją przyjętych rozwiązań w zakresie standardów organizacyjnych i statusu socjoekonomicznego nauczyciela (np. w ramach Zespołu ds. statusu zawodowego pracowników oświaty) we współpracy z interesariuszami środowiska oświatowego;
• podjęcie działań legislacyjnych w celu określenia, ze względu na dobro procesu dydaktyczno-wychowawczego, sposobu organizacji zajęć pozalekcyjnych, w szczególności rozwijających zainteresowania ucznia, w tym w zakresie przysługującego za nie nauczycielom wynagrodzenia;
• dokonanie całościowej analizy prawidłowości i adekwatności organizacji zajęć pozalekcyjnych oraz podjęcie ewentualnych działań na rzecz ich lepszego wykorzystania przez szkoły w procesie dydaktyczno-wychowawczym i opiekuńczym;

Do dyrektorów szkół:

• podjęcie, we współpracy z organem prowadzącym, działań na rzecz stworzenia warunków organizacyjnych sprzyjających realizacji zadań przez nauczycieli, także z uwzględnieniem konieczności realizacji zadań przez nauczycieli w formie zdalnej, poprzez m.in. prawidłową organizację pracy, doposażenie stanowisk pracy oraz zapewnienie bezpieczeństwa i higieny pracy;

Do organów prowadzących szkoły:

• wsparcie, w szczególności finansowe, dyrektorów szkół w stworzeniu warunków organizacyjnych sprzyjających realizacji zadań przez nauczycieli, także z uwzględnieniem konieczności realizacji zadań przez nauczycieli w formie zdalnej.
  

  ---