NIK o eliminowaniu kierujących pod wpływem alkoholu lub środków odurzających

Odurzeni kierowcy nadal będą zabijać. Polska wciąż przoduje na unijnej liście państw, gdzie najłatwiej stracić życie na drodze. Alkohol to u nas kolejna istotna przyczyna wypadku i kolizji drogowej – po nadmiernej prędkości, przy czym te dwie przyczyny często idą w parze. Tymczasem instrumenty, które mogłyby służyć wyeliminowaniu takich kierowców z ruchu drogowego, pozostają nieskuteczne lub wręcz nie są stosowane, a działania odpowiednich organów – niewystarczające.

WIDEO – Wypowiedź prezesa NIK Mariana Banasia

Od 2017 r. rośnie udział kierowców znajdujących się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem alkoholu podczas drogowych kontroli trzeźwości. W 2017 r. nietrzeźwa była jedna na 160 skontrolowanych osób prowadzących pojazdy, trzy lata później – już jedna na 70 (w sumie było to blisko 99 tys.). W 2020 r. kierujący będący pod działaniem alkoholu spowodowali 1 656 wypadków (7,9% wypadków z winy kierujących), w których zginęło 216 osób (10,7% wszystkich ofiar z winy kierujących), a rannych zostało 1 847 osób (7,7% wszystkich rannych z winy kierujących). Od 2011 r. ponad 5-okrotnie wzrosła liczba kierujących pod wpływem środków odurzających.

Stosując się do zasad unijnych, Polska przyjęła w 2013 r. Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) na lata 2013–2020. Celem do osiągnięcia do 2020 r. było doprowadzenie statystyki do stanu maksymalnie 6 900 ofiar ciężko rannych oraz 2000 zabitych. Cel nie został osiągnięty. W 2020 r. liczba zabitych (ok. 2 500) była wyższa o ok. 25%, a ciężko rannych (ok. 8 800) o ok. 28% w stosunku do wielkości zakładanych w Programie. Nie odniosły skutku zaostrzone w 2015 i potem w 2018 r. sankcje wobec kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości i wobec tych, którzy w tym stanie spowodowali wypadek drogowy.

Koszty społeczne wypadków i kolizji drogowych w Polsce to 56,6 mld zł rocznie, czyli 2,7% polskiego PKB (dane na koniec 2018 r.).

O porażającej skali skutków wypadków i kolizji drogowych, które ponosić musi całe społeczeństwo, poza powyższymi danymi (p. infografiki), świadczy też wysokość ich kosztów finansowych, wynosząca w 2018 r. odpowiednio: 44,9 mld zł (wypadki) i 11,7 mld zł (kolizje). Należy przy tym pamiętać, że największy udział w kategorii kosztów wypadków i kolizji drogowych (58%) mają efekty trwałe – straty produkcji w wyniku śmierci bądź niedyspozycji pracownika w pracy.

Na nieskuteczność dotychczasowych działań w zakresie eliminowania z ruchu drogowego kierujących pojazdami pod wpływem alkoholu lub środków odurzających wskazuje fakt, że w latach 2017-2020 za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego skazano w pierwszej instancji prawie 26 tys. osób, które były wcześniej prawomocnie skazane za prowadzenie pojazdu pod wpływem tych substancji. Jednocześnie wykryto ok. 424 tys. przypadków prowadzenia pojazdu „pod wpływem”, jednak w tej grupie szokujący był blisko 80-procentowy odsetek osób kierujących w stanie nietrzeźwości, tj. popełniających przestępstwo, a nie wykroczenie. Podkreślenia wymaga, że ponad 87% wyroków za przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji zapada za prowadzenie pojazdu właśnie w stanie nietrzeźwości, pod wpływem środka odurzającego lub spowodowanie wypadku pod wpływem tych środków.

Mimo stałego wzrostu liczby wypadków drogowych spowodowanych przez kierowców po spożyciu alkoholu lub innych substancji odurzających, minister właściwy ds. transportu nie diagnozował przyczyn tego stanu i nie proponował działań zaradczych dla odwrócenia tego trendu, co było działaniem nierzetelnym. NIK wskazuje przy tym, że rola Ministra jest tu znacząca jako przewodniczącego oraz kierującego pracami Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (KRBRD).

W NPBRD ani w jego programach realizacyjnych nie wskazano żadnych konkretnych rozwiązań odnoszących się do problematyki związanej z kierowaniem pojazdami pod wpływem alkoholu lub innych substancji działających podobnie do alkoholu. Nie określono też sposobu pomiaru poprawy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez eliminację z ruchu kierujących pojazdami „pod wpływem”. Udział w ruchu drogowym osób po spożyciu alkoholu lub środków odurzających był analizowany głównie w corocznych sprawozdaniach Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz działania realizowane w tym zakresie, które nie diagnozowały przyczyn zmian wskaźników dotyczących np. kierowania pojazdami pod wpływem alkoholu lub innych substancji odurzających. Sprawozdania te nie były kompletne i nie mogły stanowić narzędzia do rzetelnej analizy zjawiska kierowania pojazdami pod wpływem alkoholu.

W szczególności, mimo ponad dwukrotnego wzrostu od 2017 r. udziału procentowego kierujących pojazdami pod wpływem alkoholu w ogólnej liczbie przeprowadzonych kontroli na jego zawartość, a także ponad dwukrotnego wzrostu liczby wypadków drogowych powodowanych przez kierujących znajdujących się pod wpływem innych substancji działających podobnie do alkoholu Minister nie określił żadnych działań w celu odwrócenia tego trendu.

Kontrole NIK wykazały też niską ściągalność należności Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej. Wysokość niewpłaconych kwot na jego rzecz przekroczyła w 2019 r. 240 mln zł (tj. ponad 77% kwot orzeczonych przez sądy nawiązek i świadczeń pieniężnych). Wśród przyczyn tego stanu zidentyfikowano brak sankcji za uchylanie się od zapłaty zasądzonych kwot oraz bezskuteczną egzekucję komorniczą.

Z analiz przeprowadzonych przez NIK wynika, że ustanowienie obowiązku orzekania przez sądy kar finansowych oraz określenie od 2015 r. ich minimalnej, znacznie podwyższonej wysokości za przestępstwo polegające na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego nie jest skutecznym narzędziem służącym ograniczeniu liczby osób prowadzących pojazdy w takim stanie. Powyższe rozwiązania oraz kontrole realizowane przez organy kontroli ruchu drogowego mają znacznie mniejszą skalę i możliwość oddziaływania niż kontrola społeczna przez otoczenie kierowców. Tym bardziej szokujące jest, że Minister nie inicjował działań informacyjno-edukacyjnych ani programów profilaktycznych związanych z tematyką alkoholową, mimo że wynikały z Narodowego Programu Zdrowia oraz z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nie motywował KRBRD do propagowania zachowania trzeźwości wśród prowadzących pojazdy.

Podmioty działające na rynku przewozów oraz komunikacji publicznej występowały do Ministra o podjęcie prac zmierzających do uregulowania obowiązku poddania się pracownika (w tym kierowcy) prewencyjnemu badaniu na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu. Minister nie skierował jednak sprawy do ministra właściwego do spraw pracy, choć uznał, że powyższe regulacje powinny znaleźć się w Kodeksie pracy.

Minister podejmował inicjatywy legislacyjne, których zakres obejmował zagadnienia związane z kierowaniem pojazdami pod wpływem alkoholu, jednak nie dokonywał oceny skuteczności funkcjonowania aktów normatywnych lub ich części, które odnosiły się do tej sfery zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Istotny wpływ na eliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdami pod wpływem alkoholu lub środków odurzających powinny mieć badania lekarskie, których celem jest wykrycie faktu uzależnienia kierowcy od alkoholu lub innych niedozwolonych środków. Także badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu powinny wykrywać, czy badany ma socjopatyczne zaburzenia osobowości prowadzące do lekceważenia norm prawnych i społecznych. Orzeczenia o braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdu nie powinna zatem otrzymać osoba dotknięta zaburzeniami zdolności oceniania i zachowania. Wszystkie te przeciwwskazania powinny być wykryte w szczególności podczas badań wykonywanych w konsekwencji zatrzymania prawa jazdy.

Kontrola NIK wykazała jednak, że samorządy województw nierzetelnie sprawowały nadzór nad wykonywaniem badań lekarskich i badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu. Ledwie 19% lekarzy skontrolowano pod kątem prawidłowości wykonywania przez nich tych badań. Marszałkowie województw nie mieli więc pełnej wiedzy o rzetelności realizacji zadań przypisanych lekarzom i psychologom. Gdy do kontroli doszło, marszałkowie stwierdzali bardzo istotne nieprawidłowości, dotyczące zakresu, przebiegu i dokumentowania badań, czy wydawanych orzeczeń (np. wydawania orzeczeń o nieistnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdu u osób, u których takie przeciwskazania występowały). Nieprawidłowości takie stwierdzono u 42% kontrolowanych lekarzy. Mimo to jedynie w 9 przypadkach marszałkowie skreślili lekarzy z prowadzonych ewidencji.

Podobnie alarmująca jest słabość nadzoru nad pracowniami psychologicznymi. Ponad 1/3 z nich nie była objęta kontrolą przez marszałków, choć wśród skontrolowanych stwierdzili nieprawidłowości w 39% jednostek. Brak jednoznacznych kryteriów kwalifikacji ustaleń kontroli uprawnionych lekarzy i pracowni psychologicznych sprzyjał niepodejmowaniu działań w przypadkach, które powinny skutkować ich wykreśleniem z ewidencji lub rejestru. Tylko w jednym ze skontrolowanych urzędów marszałek wydał decyzję o zakazie prowadzenia pracowni psychologicznej i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru, przy czym powodem była odmowa poddania się kontroli.

Do zakończenia kontroli NIK nie powołano żadnego z przewidzianych ustawą organów czy jednostek organizacyjnych samorządu zawodowego psychologów, nie wprowadzono też w życie kodeksu etyki psychologa. W obecnym stanie osoby świadczące usługi psychologiczne i orzekające w sprawach będących przedmiotem niniejszej kontroli nie posiadają ustandaryzowanych metod psychologicznych i nie podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej za ewentualne błędy, co mogło mieć wpływ na ograniczoną skuteczność eliminacji z ruchu drogowego osób znajdujących się pod wpływem alkoholu lub innych substancji odurzających. Marszałkowie nie monitorowali też prowadzenia kursów reedukacyjnych.

Poważne zastrzeżenia wzbudziła działalność starostów, którzy nie wydawali decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w określonych w ustawie przypadkach, nierzetelnie i nieterminowo wydawali decyzje administracyjne o skierowaniu na badania lekarskie, psychologiczne oraz kurs reedukacyjny lub decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy. Rekord nieterminowości wydania decyzji to 434 dni od wpływu prawomocnego wyroku sądu. Ponadto długi okres do wydawania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami wynikał w niektórych sytuacjach z tego, że to sądy przesyłały do starostw informacje o wyroku dotyczącym zakazu prowadzenia pojazdu ze znaczną zwłoką. W wypadku zakazu prowadzenia pojazdów na krótki okres taka zwłoka uniemożliwiała starostom wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień kierującemu i w konsekwencji konieczne było wydanie zatrzymanego prawa jazdy.

Działania starostw i marszałków utrudniały znaczne opóźnienia we wdrażaniu systemu informatycznego Centralnej Ewidencji Kierowców i jej ograniczone funkcjonalności, które do dnia zakończenia kontroli nie były w pełni wdrożone.

Policjanci kontrolujący ruch drogowy nie byli dostatecznie przeszkoleni w zakresie dokonywania oceny, czy kierujący znajduje się pod wpływem innych substancji działających podobnie do alkoholu – ponieważ system szkolenia funkcjonariuszy był niedoskonały i niewydolny, a Komendant Główny Policji ustalał zbyt niską liczbę miejsc na szkolenia. W programie szkolenia zawodowego podstawowego jedynie 3 godziny lekcyjne na 809 poświęcano na metodykę badań osób odurzonych. W programie kursu specjalistycznego wyłącznie dla policjantów drogówki tematykę tę realizowano na 3 z 272 godzin lekcyjnych, przy czym w skontrolowanych komendach 40% funkcjonariuszy drogówki nie ukończyło tego kursu.

Funkcjonariusze tylko 10 skontrolowanych komend ujawnili ponad tysiąc kierujących, którzy nie stosowali się do orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, a także blisko dziewięćset przypadków kierowania pojazdem pomimo cofnięcia uprawnień do kierowania.

W rezultacie kontroli na zawartość środków odurzających przeprowadzono ponad 1000-krotnie mniej niż na obecność alkoholu.

W skontrolowanych komendach Policja przeprowadziła badania na obecność alkoholu w okresie objętym kontrolą ponad 2 milionów kierujących, zaś na obecność niedozwolonych środków odurzających – jedynie 1,5 tys. kierujących, co NIK oceniła jako zbyt rzadkie. Ponadto nie zapewniono koniecznej okresowej kalibracji i wzorcowania czujników zawartości alkoholu, co skutkowało brakiem możliwości rzetelnej interpretacji wyniku. W efekcie w połowie tych komend dopuszczono do utraty gwarancji urządzeń pomiarowych.

Kontrolerzy zwracają uwagę na spadek zatrudnienia policjantów w Wydziałach Ruchu Drogowego.

Wyniki anonimowej ankiety przeprowadzonej przez NIK wśród policjantów drogówki są alarmujące, ponieważ ponad połowa respondentów nie potrafiła ocenić, czy kierujący znajduje się pod wpływem środków odurzających oraz jakie czynności powinna wykonać podczas przeprowadzania badań z użyciem każdego typu narkotestu. Ponadto ponad 3/4 nie posiadało podczas każdej służby urządzenia/testera do przeprowadzania badań na obecność środków odurzających. Jednocześnie ponad 2/3 ankietowanych w ostatnim roku miało kontakt z kierującym, którego zachowanie mogło wskazywać na znajdowanie się pod wpływem środków odurzających.

Wnioski

Najwyższa Izba Kontroli wnioskuje:

do Ministra Rozwoju Pracy i Technologii

• o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu wdrożenie obowiązujących regulacji dotyczących wykonywania zawodu psychologa określonych w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów – Dz. U. z 2019 r. poz. 1026;
• o kontynuowanie podjętej inicjatywy legislacyjnej, zmierzającej do wdrożenia rozwiązań prawnych mających na celu uregulowanie obowiązku pracownika do poddania się badaniom profilaktycznym przeprowadzanym lub zlecanym przez pracodawców w zakresie kontroli trzeźwości pracowników, a także kontroli na obecność środków działających podobnie do alkoholu w ich organizmach.

do Ministra Infrastruktury

• o podjęcie inicjatywy legislacyjnej mającej na celu wdrożenie rozwiązań prawnych określających obowiązek objęcia przez marszałków województw, w określonych odstępach czasu, nadzorem wszystkich uprawnionych lekarzy i psychologów wydających orzeczenia osobom skierowanym przez starostów na badania lekarskie i badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu w związku ze stwierdzeniem kierowania przez te osoby pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, bądź kierując pojazdem spowodowały wypadek drogowy, w następstwie którego inna osoba poniosła śmierć lub doznała ciężkich obrażeń;
• o podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do rozszerzenia zakresu danych określonych w Załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 kwietnia 2018 r. w sprawie informacji zawartych w zbiorczym sprawozdaniu wojewody (Dz. U. z 2018 r. poz. 973) określającym zakres informacji zawartych w zbiorczym sprawozdaniu wojewody oraz wzór zbiorczego sprawozdania wojewody, w części II pt. Zadania wynikające z wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, o dane dotyczące przypadków zatrzymania praw jazdy i cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wskutek spowodowania wypadku lub kolizji drogowej pod wpływem alkoholu lub innego środka działającego podobnie do alkoholu.

do Komendanta Głównego Policji

• o pilne objęcie funkcjonariuszy pionu ruchu drogowego wykonujących czynności kontrolne na drogach specjalistycznymi szkoleniami z zakresu wykrywania środków działających podobnie do alkoholu;
• o zintensyfikowanie kontroli na obecność środków działających podobnie do alkoholu w organizmach osób kierujących pojazdami;
• o zapewnienie przeprowadzania wymaganych okresowych wzorcowań i kalibracji urządzeń pomiarowych, przeznaczonych do przeprowadzania badania na zawartość alkoholu oraz na zawartość innych środków działających podobnie do alkoholu;
• o zaopatrzenie jednostek Policji w sprzęt pomiarowy w liczbie adekwatnej do potrzeb związanych z wykrywaniem środków działających podobnie do alkoholu.

Ponadto NIK dostrzega potrzebę:

• podjęcia przez Ministra Infrastruktury jako Przewodniczącego Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego działań zmierzających do:
  • ujednolicenia zakresu danych w rocznych sprawozdaniach tego organu odnoszących się do Stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego i działań podejmowanych w tym zakresie, w taki sposób by możliwe było ich porównanie i analiza trendów w kolejnych latach;
  • prowadzenia edukacji publicznej na temat wpływu alkoholu na organizm i ryzyka wystąpienia szkód na skutek kierowania pojazdami pod jego wpływem w celu podniesienia świadomości prawnej obywateli.

Na podstawie informacji prasowej Najwyższej Izby Kontroli